特级首席美编/黄欣

　　今年是上海市人大常委会设立40周年，截至2019年11月底，历届市人大及其常委会共制定地方性法规257件，修改地方性法规337件次，作出有关法律问题的决定和法律解释43件次，涵盖社会发展的各个领域。

　　在不少法规的推动过程中，都能看到人大代表的身影。市人大常委会过往40年的历史，同时也是人大代表接力履职的历史。

　　一部《上海市烟花爆竹安全管理条例》，从1994年的制定到2015年的修订，背后是两代人大代表的奔走推进，更是人大代表接力履职的鲜活样本。

　　两位领衔的人大代表，都是同时代代表中的议案建议“大户”，虽然在关于烟花爆竹“禁”与“放”的问题上，他们秉持的主张不同，也是以不同的方式去推动《上海市烟花爆竹安全管理条例》的制定与修订，但他们的主张所依据的都是所在时代的广泛民意。

　　人大代表接力履职的表现，并不局限于对同一主张的长时间推动，始终以所在时代的民意为准绳是更核心的体现。

　　壹

　　2015年12月30日，上海市十四届人大常委会第二十六次会议表决通过《上海市烟花爆竹安全管理条例(修订草案)》：外环线以内区域禁止燃放、经营、储存、运输烟花爆竹。

　　这条被称为申城史上“最严禁燃令”的法规，在表决通过两天后的2016年元旦实施。

　　《条例》实施当年，上海市民就迎来了一个安静、整洁、安全的春节。《条例》实施至今，上海已连续4年保持了全市因烟花爆竹引发的火灾数为零、致伤数为零、外环线内垃圾数为零的纪录，由烟花爆竹引发的空气污染也得到了有效控制。

　　对于此次修订的推动，市人大代表厉明是一个不得不提到的关键人物。他是上海四维乐马律师事务所主任，从2003年开始作为市人大代表履职至今，有二十多部上海地方法规的制定或修订与他相关。

　　在2013年提交的一份关于上海全面禁售烟花爆竹的建议，开启了他连续三年推动《条例》修订，要求对烟花爆竹燃放加强管控的历程。

　　在此之前，原版的《上海市烟花爆竹安全管理条例》已经实施了18年，1994年10月由市人大常委会审议通过后，只在1997年5月做过一些微小的修改。

　　而原版《条例》的制定绕不开另一名市人大代表刘利民，他在1993年到2003年之间作为市人大代表履职，曾是中国船舶工业总公司第九设计研究院高级工程师。

　　他也是那个时代的代表中有名的议案建议“大户”，担任人大代表10年间，共提出建议427件。

　　20世纪90年代初期，对于烟花爆竹，全国各地都是一片“禁”声。在1993年和1994年的市人代会上，刘利民连续两年提交了烟花爆竹管理应当“禁放结合”的建议和议案。

　　在他的建议基础上，上海市人大常委会讨论通过了原版《上海市烟花爆竹安全管理条例》，首次把对于烟花爆竹的管理上升到了法制的高度。也是基于刘利民的建议，在很长一段时间内，上海是全国范围内在烟花爆竹禁放工作上采取较宽松态度的大城市之一。

　　2015年《条例》的修订，预示着上海对于烟花爆竹禁燃工作由“松”到“严”的转变。纵观两位代表各自推动《条例》制定与修订的过程，这种转变并不是对于前一阶段的否定，本质上是一种继承，继承的是对民意的遵循。

　　从1993年刘利民在一片禁声中力主禁放结合，到2013年厉明在众人不看好的情况下推动全面禁燃，时隔20年，两位人大代表主张内容的变化，其实不过是对民意变化的反映。

　　贰

　　接受晨报记者采访时，刘利民已经81岁高龄，但谈起二十几年前作为人大代表履职的经历，他依旧记得每一个细节。

　　上世纪80年代末到90年代初，各地烟花爆竹的伤人事件频发。据统计，1987年至1993年春节期间，北京市因燃放烟花爆竹伤人达2642人，仅1993年春节就伤544人，其中重伤60人，包括摘除眼球的5人。加上烟花爆竹带来的火灾隐患、噪音和空气污染，禁止燃放烟花爆竹一度成为全国各大城市热议的话题。

　　1992年6月1日，广州从立法层面开“禁放”先河，出台《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》，禁止任何单位和个人在广州主要区域范围内燃放烟花爆竹。

　　刘利民记得，上海对于烟花爆竹的管理从80年代末就已经开始，但一直没有上升到立法层面。1988年底，上海市人民政府就烟花爆竹的燃放第一次作出规定，规定从1989年元旦起，“严禁在中山环线内燃放烟花爆竹。”

　　“延续了上千年的民俗，不可能说禁就禁。规定一出台，市民和执法者之间就发生了不少交锋。”据刘利民回忆，当年市政府虽然投入了不小的宣传执法力量，但那年春节，不少市民依旧在禁放区域内燃放烟花爆竹，“‘噼里啪啦’的声音，显得格外刺耳。”

　　1993年1月，上海市政府适当放宽了对禁放烟花爆竹的规定，把禁放区域从中山环线内放宽到了南京路等6条主要马路和静安寺等4个主要商业区。

　　“对于政府不再搞‘一刀切’禁放的做法，我是表示支持的，”那一年，是刘利民第一年担任人大代表，“站在一个人大代表的角度上，我觉得，政府可以把管理办法定的更明确一些，最好以法规的形式确定。”

　　作为一名工程师，刘利民一直都有

　　先调研，再下结论的习惯。在做了初步调研后，他发现，对于上海的烟花爆竹管理工作，“有禁有放”是更合适的做法。

　　“燃放烟花爆竹作为一个千年民俗，更多的是民众表达喜悦的方式。春节、结婚、乔迁新居等场合，不放一两个就缺少欢庆的气氛。在那个时代背景下，不可能一下子禁绝掉。”刘利民说，当时想要禁烟花爆竹，主要是因为伤人事件频发，其次是火灾隐患和噪音污染。

　　他在公安局、消防局等相关部门跑了几趟后发现，引发伤人和火灾的烟花爆竹一般都集中在几个类别，比如摔炮和手持的魔术弹，还有一些事故由非法渠道销售的烟花爆竹引发，只要禁止这几类烟花爆竹，就能大大降低伤人和火灾的发生率。

　　“至于噪音污染，很响的声音是不是噪音，要看人们怎么定义。”刘利民说，“那个年代，大家的生活水平正处在翻天覆地的变化中，人们需要这样一种形式来表达喜悦，烟花爆竹引发的噪音污染的问题并不尖锐。”

　　带着这些想法，在1993年的市人代会上，刘利民提出了烟花爆竹管理应当“禁放结合”的建议。整体基调是可以放，但需要明确规定禁的内容，一是容易伤人的烟花爆竹种类坚决禁止，二是规定医院、学校、政府机关等六类场所范围内不能放，三是要严厉打击非法渠道销售的烟花爆竹。

　　但在当时全国范围内对烟花爆竹一片“禁”声中，刘利民的建议在会上遭到众多代表的反对。“很多人说全国都在禁，上海搞特殊不好。”

　　叁

　　在会场上，刘利民和不少坚持禁的代表展开了激烈的辩论，但他的声音很快淹没在大量的反对意见中。他意识到自己缺乏有力的数据和材料作为支撑，于是在当年会后，他就进行了一场有关“燃放烟花爆竹”的民意调查。

　　刘利民利用自己每天晚饭后的时间，在家附近的几个新村挨家挨户地和市民进行交流。整个调查历时2个月，受访市民超过700户。

　　最终的调查结果印证了刘利民最初的设想，对于燃放烟花爆竹的态度，80%的家庭支持有禁有放，10%的家庭认为当时的规定已经合适，剩下10%的家庭支持全面禁止。

　　“当时的民意不足以支持上海全面禁放烟花爆竹，‘禁放结合’更合适。”在1994年的市人代会上，刘利民以议案的形式再一次提出对烟花爆竹的管理应“禁放结合”。

　　尽管反对的声音再一次响起，但凭着手里那份调查结果，这一次，他说服了不少代表。刘利民记得，在会议休息期间，时任上海市长黄菊在会场见到他时，对他说：“老刘，你提的建议是实事求是的。”

　　随后，有18名代表在这份议案上签了字，这份议案也被作为主席团的重点议案进行了讨论。

　　在此后的一年中，上海市政府在刘利民调查的基础上，进行了更详尽的调查。在各方的共同努力推动下，这才有了上海市第一部关于烟花爆竹管理的法规。

　　刘利民表示，除了觉得燃放烟花爆竹是一种千年民俗，不应该被一禁了之外，当时提“禁放结合”还有很现实的考虑。

　　“真想要全面禁止，就必须要执法到位，在当时的社会治理水平下，每年需要投入的行政成本是巨大的。”刘利民说，“而且按当时老百姓对于燃放烟花爆竹的态度，多数人愿意承担火灾隐患、牺牲安静去换这份热闹，对这种强力执法还不一定买账，执法到位反而容易激发社会矛盾。”

　　他进一步表示，人大制定法规有严肃性和权威性，但出台的法规如果没有可操作性，执法不到位反倒是对严肃性和权威性的损害。

　　肆

　　距离刘利民第一次提出有关烟花爆竹管理的建议20年后，就同一话题，厉明向市人大常委会提交了建议。这两位代表并没有机会在市人代会现场探讨这个话题，因为刘利民的任期止于第十一届，而厉明的任期始于第十二届。

　　厉明在20年后重新提出相关建议，可以视为两代人大代表对于民生问题的一种接力，只是厉明主张的方向有些不同，他建议通过全面禁售烟花爆竹来助力禁放工作的展开。

　　2012年年末到2013年年初，中国中东部地区许多城市都出现了持续性的严重空气污染现象，上海市民也深受雾霾围城之苦。空气污染成为一个全民热议的话题。

　　对环保问题十分关注的厉明，也把空气污染问题列为了那几年主要关注的议题，而禁放烟花爆竹是这一议题中的一个主攻方向。

　　他之所以会连续三年推动这件事，有一个主要原因是，他意识到民意在发生变化。

　　在和身边朋友聊起有关烟花爆竹的问题时，厉明发现，对于禁放烟花爆竹，完全同意和完全反对的人都很少，绝大多数人都持摇摆不定的态度，“他们对烟花爆竹带来的空气污染、噪音和火灾隐患有怨言，觉得能禁当然是个好事，但就是认为这个事做不成。”

　　之后官方做的一些民意调研也印证了厉明的感受，上海市统计局社情民意调查中心于2015年元宵节进行的专项调查显示，有89%的上海市民支持在外环线以内和重点防控区域禁止燃放烟花爆竹。

　　伍

　　在2013年首次提出烟花爆竹的相关建议时，厉明已经做了十年市人大代表。在他的描述中，他最后会把落点放在烟花爆竹上，思想上经历了不少的转变。

　　“我对于环保问题的关注，最早还是源于对家庭成员健康的关注。”据厉明介绍，在一次体检后，发现家人普遍有甲状腺结节，原因是长期食用含碘盐。这促使他去推动上海无碘盐销售点的增加。

　　那一次推动成功后，他在和其他代表的聊天中意识到，无碘盐供应少可以增加供应点，但空气不好的话，所有人都无处可逃，而且影响更为深远。“空气污染这一类环保问题，反倒是更迫在眉睫的问题。”

　　2013年市人代会上，厉明提交了《空气治污应法制化，建议制定大气污染防治地方细则》的议案，推动了《上海市大气污染防治条例》的制定。但在当年春节，燃放烟花爆竹对于空气污染的加剧让厉明印象格外深刻。

　　过完春节没多久，他就提交了上海全面禁售烟花爆竹的建议，希望能从购买源头来遏制烟花爆竹的燃放。厉明坦言，最开始做代表，很容易关注大而全的问题，提的建议普遍缺乏可操作性，之后慢慢会把关注点放到具体问题上，从点上找突破。

　　对于烟花爆竹问题的关注，正是他把问题具体化的体现，而把最初推动的落点放在禁售上，则是考虑了可操作性的结果。

　　“最开始也是想从修订法规的角度去推动，但想到提得太大难以操作，容易石沉大海，就找了一个比较小的角度切入。”厉明笑称，“切口小，我自己的信心也足一些。”

　　厉明说，对于禁放烟花爆竹的推动，他的态度始终很坚决，但最终能走到哪一步，自己心里也没有底。执法力度的问题始终横亘在前，摇摆不定者占多数决定了这件事的属性。

　　“这桩事情，如果能做成，人们的内心是支持的，但贯彻执行的程度影响着整件事的成败。执行得好，他们会站到我们这边，执行得不好，他们就全跑到对面去了。”

　　即使后来已经走到了修订法规的那一步，厉明还是有些忐忑。“这也是我的一种惯性思维，因为以前的法律，总是会出现制定的时候雷厉风行，之后执行跟不上的问题。”

　　禁售的建议提出后，厉明很快收到了消防部门的反馈，说当年销售点就减少了不少，这给了他一定的信心。

　　几个月后，针对消防部门采用“一烧了之”的办法销毁非法烟花爆竹的问题，他提交了“消防应改进销毁方法，避免污染空气”的建议。

　　厉明说，他推动这件事的另一部分信心，来自于相关主管部门领导的态度。

　　在2013年市人代会现场，因为关注大气污染问题，厉明和时任上海市环保局局长张全建立了“环保热线”，时常共同探讨环保话题。

　　“我本来以为问题抛过去，政府官员会打太极，没想到张全局长报起数据来特别清楚，对污染情况的认识也很全面。”厉明说，“在政府行政这一块，主管治理污染的官员是知道问题严峻程度的，这给了我不少的信心。”积攒了足够的信心后，在2014年市人代

　　陆

　　积攒了足够的信心后，在2014年市人代会上，厉明领衔并联合15位人大代表提交了议案，建议修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》，规定本市全面禁售烟花爆竹，扩大禁放区域，修改处罚条款。

　　同时，他在杨浦团组的会场上发起了一份“呼吁上海市民春节不放烟花爆竹”的倡议书。

　　“原来是本着‘环境保护，人人有责’的理念发起的倡议，没想到得到了众多代表的附议。”最初是杨浦团组的代表纷纷要求签名，后来在一些热心代表的“吆喝”下，其他团组的代表也都欣然前来附议。最终，包括厉明在内，共有139名人大代表在这份倡议书上签上了名字。

　　在2014年市人代会快结束的时候，全市媒体刊发了这份倡议书。

　　2014年4月，修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》被列入市人大常委会五年立法规划调研项目。随后，厉明作为领   衔代表受市人大内务司法委员会邀请，与相关委办局就修订细则进行了多次讨论。

　　讨论中，有人提出，考虑到燃放烟花爆竹是市民表达喜悦的一种方式，能否开一个口子，规定乔迁新居和结婚还可以放，但需要由物业和民政部门开证明。反对意见认为，简化行政审批手续是趋势，这样做反而多出了一个审批事项，不太合适。但考虑到这种方式会被变相解读引发非议，最后处理上还是选择了一视同仁。

　　事实上，厉明在议案中只是建议把禁放范围从原规定的内环线扩大到中环线，但相关部门在后续的调研中发现，目前已经具备把禁放范围划到外环线的条件。“市人大的领导告诉我，现在外环线周边的居民区也已经很密集，正考虑把禁放范围扩大到外环线，我一听，觉得这再好不过了。”

　　2015年12月30日，经过一年多的调研和多次修订后，新版《上海市烟花爆竹安全管理条例》经审议通过。

　　在正式实施的首个春节，除夕和年初四两个重点时间段，全市4.3万警力和30万平安志愿者合力实现了上海外环内烟花爆竹“零排放”。

　　那一年春节，厉明不在上海，他通过媒体报道才知道上海通过了“大考”：“那一刻，我忐忑了近三年的心才放了下来。”