违规上马旅游项目 数千亩湿地被毁 起底陕西渭南合阳生态旅游经

　　尹蓉，王登海

　　“督察组通过调阅遥感资料和现场勘察，发现陕西省有关地方和部门在2016年第一轮中央环境保护督察指出相关问题后，仍然默许企业在保护区违法违规开展旅游开发建设。”中央第二生态环境保护督察组（以下简称“督察组”）对陕西黄河湿地省级自然保护区违规开发建设问题整改情况进行“回头看”后，再次将人们的目光吸引到陕西省渭南合阳黄河湿地。

　　《中国经营报》记者实地调查发现，除了此次被督察组通报的圣母湖旅游项目外，在合阳黄河湿地内，还存在一个大型商业群落莘国古城，则是未批先建。

　　“对于督察组的通报我们全盘接受，予以整改。”合阳地方官员在接受记者采访时如是表态，但是对莘国古城项目的建设，合阳多个政府部门却闪烁其词。

　　“违法问题可以整改，但是不彻底改变发展思路，永远找不到出路。”一位研究生态保护与开发的业内人士指出，合阳县在洽川风景区开发旅游之初，针对景区的自然资源和人文资源特点，将旅游产品定位于生态旅游，但是，在实际开发过程中却偏离了生态的属性，基本上沿用了传统的旅游开发思路，“这才是对湿地最大的威胁。”

　　“处女地”

　　一条黄河，十里荷塘，百种珍禽，千眼神泉，万顷芦荡在此绚丽绽放，使得世人称赞“早知有洽川，何必下江南。”洽川风景名胜区位于陕西合阳县城东23公里处的洽川镇黄河二级台地上。《诗经》中著名的“关关雎鸠，在河之州。窈窕淑女，君子好逑。”便出自于此。

　　不仅自然资源得天独厚，诗经文化、黄河文化、古莘文化源远流长，帝喾、伊尹、太姒、大禹、达摩、子夏以及古有莘国等遗迹、遗址丰富。

　　在洽川众多的旅游资源中，最为独特的是瀵泉，“自涌而出，大如车轮，小如蚁穴，状如沸汤，常年保持在30摄氏度左右。”当地村民将瀵泉称之为神泉，“即使在冬天，流出来的水也不冷，上面水雾缭绕。”

　　这些旅游资源大多在合阳黄河湿地保护区内。合阳县林业局湿地管理保护办公室（以下简称“合阳县湿地办”）提供给记者的资料显示，合阳黄河湿地自然保护区位于合阳县城以北23.5公里处，北起百良镇东同堤村塬下，南至黑池镇全兴寨村南，东以黄河治导控制中心线为界，与山西相连，西至黄河老崖。保护区南北长42公里，东西平均宽4公里，总面积165平方公里，其中水面面积61平方公里，大小沙洲40多个，是黄河流域湿地生态系统最齐全、最完整、集中连片、面积最大的江河型自然保护区。

　　保护区北高南低，光、热、水资源丰富，是鸟类的天堂。区内有国家一级保护动物丹顶鹤、大鸨、黑鹳等5种，国家二级保护动物大天鹅、灰鹤、鸢、隼等20种，《濒危野生动植物国际贸易公约》附录规定保护的花脸鸭、针尾鸭等8种珍禽，中日候鸟保护协定的鸟类有25种。

　　正因此，1995年经陕西省政府批准设立洽川风景名胜区，2004年被列为国家重点风景名胜区。

　　与此同时，开发洽川旅游资源的工作也随之展开。资料显示，从1997 年开始，合阳县旅游局先后编制了《陕西洽川风景名胜区总体规划》和《洽川处女泉景区详细规划》，并将2005 年定为景区规划年，对各项规划进行了修编，从政策层面保证了对洽川旅游开发的高度重视。2000 年，合阳县委、县政府作出了《关于加快洽川风景名胜区开发建设的决定》，旅游产业开发进入了实质性阶段。

　　“洽川湿地是洽川风景区的核心地带，肩负着巨大的生态功能，是珍稀野生动植物的乐园。洽川风景区开发的主要项目恰是围绕湿地展开的一系列旅游活动。”上述业内人士认为。

　　此外，据知情人士介绍，2002 年7月19日，陕西洽川风景名胜区管理局与西安旅游(9.580, -0.60, -5.89%)（集团）股份有限公司签订了《合作开发经营合同》，后者在合阳注册了全资子公司西旅洽川风景区有限责任公司（后更改为合阳县洽川风景名胜区处女泉发展有限公司，属洽川风景名胜区管理委员会的全资公司，目前已注销），随后投资开发了处女泉景点。此后，洽川旅游资源的开发大多围绕湿地展开。

　　随之而来的，则是这片黄河流域湿地生态系统最齐全、最完整、集中连片、面积最大的江河型自然保护区，日益受到威胁。

　　违规上马旅游项目

　　根据督察组近期的通报内容，为加快洽川风景名胜区开发建设，2015年10月合阳县洽川风景名胜区管委会、渭南城投公司和陕西宏业有限公司三家单位共同成立陕西洽川风景名胜区开发公司，在未取得国土资源、环境保护等相关手续，也未征得黄河湿地省级自然保护区管理部门同意的情况下，2016年4月开始，擅自在黄河湿地自然保护区大规模开发建设圣母湖旅游项目。督察发现，该项目破坏湿地、人工“造湖”，并计划建设水上乐园、沙滩区、圣母岛、木婴古渡等辅助设施，严重影响候鸟迁徙，严重违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条“严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目”的规定。

　　事实上，在生态环境部将此列为典型案例之前，第一轮督查就曾指出过黄河湿地的有关问题。“当时，合阳县也意识到了问题的严重性。”合阳县的一名政府官员告诉记者，为此，合阳还组织了联合执法组进行了集中整治行动，对陕西黄河湿地省级自然保护区合阳段内的违建项目及设施进行联合执法，现场进行整治拆除。

　　记者也从当地媒体的报道中证实了上述官员的说法。2018年，合阳县曾多次部署有关保护湿地环境的工作。在2018年12月3日至13日，合阳县还通过集中整治拆除黄河湿地自然保护区合阳段浮桥区域违建，取缔黄河漂流项目及相关设施，将排查确定的13处违法问题，全部达到“两断两清”，即断水断电、清除设备、清除建筑垃圾，最终让被破坏的湿地恢复原貌。

　　但是，多次拆违行动并没有阻止圣母湖旅游项目侵占湿地自然保护区的情况。“渭南市及合阳县两级党委和政府没有引起重视，也未研究采取有效措施予以制止，反而将圣母湖旅游开发建设列为2017年渭南市、合阳县重点建设项目大力推进。”上述人士表示。

　　督察组根据卫星遥感和现场勘查发现，目前该旅游项目在保护区已形成一个2500亩左右的人工“湖面”，中间还建有一个“湖心岛”，开挖出的弃土就地侵占填埋400多亩低洼坑塘。另外，现场督察还发现，一些大型运输车辆将大量建筑垃圾就近倾倒在已修建的圣母湖旅游项目附近，对保护区生态环境进一步造成破坏。

　　未批先建的莘国古城

　　除了通报的圣母湖项目外，记者实地调查发现，在合阳湿地还存在一个仿古建筑群，被称为莘国古城（亦称莘国水城），与处女泉景区使用同一张门票运营。

　　记者了解到，莘国古城约有500套各类型商铺，分为文化体验、民俗餐饮、休闲娱乐、中华美食、风情购物五大区，内有地方特色小吃、地方特产、旅游纪念品、鱼疗馆等项目。现如今，水城内的商铺绝大部分已停业。水城四周碧波荡漾，芦苇茵茵。

　　“水城是在2016年前后建的，节假日的时候还可以，平常只能挣点儿生活费。”水城内的商户告诉记者，水城刚开业的时候不收门票，管理方也不收房租，曾短暂火爆。随着今年年初水城开始收门票和开始对商铺收取房租，水城内火爆的商业不复存在，“受不了长期亏损的人，部分已经撤离了水城。”

　　此外，记者了解到，当地还规划了占地1.8万平方米的莘国水城游乐场，计划投资2000万元建设激流勇进、飓风飞椅、海盗船、幽谷探险、情侣快车等20种游乐项目。不过，目前，该游乐场还未全部完工。

　　“从生态旅游的角度讲，水城的开发建设缺乏深入调研和论证，景区内人工化和商业化非常突出，导致自然景观和人文景观不协调。造成许多不可再生资源的损害和浪费。”上述人士认为。

　　但合阳县多个政府部门对莘国古城是否在湿地保护范围内却给出了模棱两可的说法，“可能不在保护区”“不清楚”。

　　“目前，影响黄河湿地（合阳段）的两处建设是圣母湖和晋陕黄河特大桥，为保护湿地，当年大桥在选址时，特意避开了湿地的核心地带，向湿地下游推移了接近十公里；桥墩也比一般30米的标准高度升高了16米，为的就是让湿地的鸟儿可以在桥洞间自由穿行。”合阳县当地一名政府官员向记者介绍。

　　相关资料也显示，晋陕黄河特大桥两侧专门设置了长达7.5公里的声屏障，在防止高速列车与飞鸟相撞的同时，有效隔绝了噪音对鸟类栖息地可能带来的惊扰。

　　但是谈论起莘国古城，这名官员先是否定了其在湿地保护范围内，后又补充说道，应该由湿地管理部门进行认定。合阳县湿地办和环保局工作人员均表示领导很忙，不方便接受采访。

　　不过，2018年1月5日，陕西省环境保护厅下发给陕西洽川旅游开发有限公司的《关于退回洽川风景名胜区莘国古城开发建设项目环境影响报告书的通知》（陕环评函〔2017〕145号）说明了项目的情况。通知显示，莘国古城项目位于黄河湿地省级自然保护区实验区、洽川风景名胜区范围内，报告书生态调查及评价内容深度不满足《环境影响评价技术导则生态影响》一级评价要求。项目依托风景名胜区污水处理站及应急污水处理站的实际建设情况、可依托性论证不充分。

　　另外，上述通知还显示，莘国水城项目已基本建成，属未批先建，违反了国家环境保护法律法规的相关规定。项目建设地点位于《陕西洽川风景名胜区总体规划（2007-2025）》中一级保护区，项目建设内容不符合规划要求，建设内容不符合《风景名胜区条例》要求。

　　记者了解到，2017年受陕西省环保厅委托，陕西省环境工程评估中心对省级审批的建设项目进行技术评估，此次评估否定了《洽川风景名胜区莘国古城开发建设项目环境影响评价报告书》。一同被否定的还有《洽川风景名胜区圣母湖开发建设项目环境影响评价报告书》。

　　“整改态度不坚决”

　　记者了解到，洽川风景区管委会对于圣母湖项目手续不齐全的问题，提出的整改措施是管委会已对建设单位下发了停工通知，督促其办理相关审批手续。对于莘国水城项目环评文件未经审批擅自开工建设的问题，会议上提出的整改措施是督促陕西洽川旅游开发有限公司按照有关法规对洽川风景区莘国水城建设项目立即整改，并履行相关环保手续。

　　因此，督察组向陕西省反馈“回头看”及专项督察情况时指出，渭南市及合阳县对圣母湖旅游项目违规开发问题整改态度不坚决，2017年7月责令项目停止建设后仍寄希望于补办手续使之合法化。后续恢复治理工作中，两级党委和政府及相关部门不作为、乱作为，在没有组织开展生态破坏调查评估的情况下，就草草决定对已被破坏湿地生态采取所谓的自然恢复方式，放任不管，直接导致3000亩黄河湿地恢复治理工作停滞不前。

　　“对于督察组的通报我们全盘接受，予以整改。”上述官员在接受记者采访时表示，洽川风景名胜区管理委员会已经编制了《圣母湖项目区生态湿地保护与修复方案》，并且方案已经通过了评审，将按照修复方案进行治理。

　　2019年4月16 日，合阳县环境保护局废止了《合阳县环境保护局关于洽川风景名胜区圣母湖开发建设项目环境影响评价执行标准的意见》（合环管字〔2016〕26号），称该局在洽川风景名胜区圣母湖开发建设项目办理环境影响评价手续过程中，于2016年5月9日出具了上述文件，按照“秦东水乡”项目整改任务要求和县政府第六次常务会议精神，经研究决定废止《合阳县环境保护局关于洽川风景名胜区圣母湖开发建设项目环境影响评价执行标准的意见》。任何单位不得在任何时间场合使用该文件。

　　2019年6月3日，合阳县官方公示了《合阳县原圣母湖项目湿地修复工程》有关环评信息，该公示显示，合阳县原圣母湖项目湿地修复工程，建设地点位于陕西省渭南市合阳县洽川镇境内黄河西岸。其四至范围为：东至太里退建工程、西至沿黄路、南至夏阳瀵以南500米、北至二黄路，总面积约为282.45公顷。其中，夏阳瀵以北地区属陕西黄河省级湿地自然保护区实验区范围，面积约为231.27公顷，占总面积82%。建设内容分为湿地保护工程和湿地修复工程两部分，其中湿地保护工程是对原圣母湖全部水体开展水质保护措施，实施面积170.71公顷；项目区北侧及湖心岛屿开展鸟类栖息地保护措施，实施面积106.13公顷；利用原有农业作业道路建立步行巡护道路1.2千米；进一步健全圣母湖湿地管理制度。湿地修复工程是对受损水岸实施水岸修复0.8千米，实施坑塘连通，拆除围堰200 米，连通水塘。同时对原有两处藕塘之间的田埂路120 米进行拆除。针对植被现状，增加鸟类食源植物和湿地植物，开展湿地植被修复工程94.8公顷。

　　“破坏已经造成，不知道赶在候鸟迁徙到来之前能恢复成什么样，还会有多少候鸟选择在这片湿地越冬或停留？”生态保护志愿者如此惋惜。

　　不过，在记者的采访中，合阳县多个职能部门并没有明确表示莘国古城相关手续是否已经完善，也未表示将如何处理莘国古城未批先建的问题。

　　保护与开发如何平衡？

　　此前，为了让洽川生态旅游资源得到切实保护，2005年陕西省政府成立了陕西黄河湿地省级自然保护区；2006年，陕西省政府对湿地资源保护有了进一步的政策保护措施，颁布了《陕西省湿地保护条例》，为湿地资源的发展提供了政策支持；2007年，经国务院批准设立“陕西省黄河湿地资源保护建设项目”，共建立7 个保护站并开始实施；同时还颁布了《陕西省旅游管理条例》《重点发展旅游业的意见》等法规。

　　但合阳县在谋发展时却漠视了这些法规的存在，正如督察组指出，渭南市及合阳县两级党委和政府不顾圣母湖旅游项目侵占湿地自然保护区的事实，不仅不予制止，反而将其作为重点项目大力推进，存在乱作为的问题。合阳县洽川风景名胜区管委会四年间不仅没有查处过一起湿地自然保护区内违法行为，日常监管几近空白；而且直接参与违规侵占保护区活动，失职失责明显。

　　督察组还指出，渭南市林业局2017年2月在向陕西省林业厅上报黄河湿地自然保护区开发建设情况自查报告中，有意漏报圣母湖违规开发建设问题；陕西省林业厅作为陕西黄河湿地自然保护区的主管部门，对保护区内违法违规问题重视不够，对大面积侵占保护区问题，没有及时进行查处并督促地方整改。

　　“洽川湿地是洽川风景区的核心地带， 肩负着巨大的生态功能，是珍稀野生动植物的乐园。在旅游开发中，由于投资商的经营目的驱动，往往造成过度开发而影响到湿地生态的保护与修复，使得湿地资源污染甚至退化。”上述业内人士指出，对于洽川区域社会经济发展来说，发展湿地生态旅游是脱贫致富的良好途径，然而湿地又是一种相对脆弱的生态系统，应以保护为主，开发为辅，对于刚开发的湿地旅游资源，计算好湿地旅游环境承载力尤为重要。