本报记者 王尔德 北京报道

　　2018年国务院政府工 作报告强调，大力推动高质量发展。

　　“当前最重要的是做实做优而非人为做高中国经济，具体来说，就是要降风险、挤泡沫、增动能、稳效益，提高增长稳定性和可持续性。”对此，全国政协委员、中国发展研究基金会副理事长刘世锦对21世纪经济报道分析。

　　就2018年中国经济走势、向高质量发展转变面临的问题以及对策建议，21世纪经济报道专访了刘世锦。

　　速度下台阶，质量上台阶

　　《21世纪》：你如何判断2018年的经济走势？

　　刘世锦：从2016年开始，我们提出中国经济已经接近底部或开始触底，逐步进入中速增长平台。从2017年的情况看，这个判断得到确认，中速增长平台初步确立。

　　从我们开发的中国经济活动实时在线分析预测系统看，2016年下半年开始的这一轮回升，终端需求仍在下降，存货回升是需求侧走强的重要动因。存货在2017年二季度达到高点后回落，PPI也跟着回落，利润本来也应随之回落，但受到环保督查等因素影响，依然保持高位，但一段时间后还是会下来的。从供给侧看，生产性投资依然下行，产出增加主要是产能利用率提高。这种状况决定了这一轮回升不会持续很长时间，更不会出现有些人所期待的大幅反转，回到7%或者更高水平。

　　2018年上半年，终端需求可能会有一个季节性回升。终端需求中，房地产投资在扣除价格因素后，已经处在负增长状态，2018年将会在零增长附近徘徊。基础设施投资是一个大的不确定因素。目前这部分投资在终端需求增量中是最大的，如果防控风险、治理地方债特别是隐形债务的力度加大，基建投资增速可能下降，这样中速增长平台将会有所下移。另一方面，存货、出口上半年出现低点，是否以及如何回升有一定不确定性。生产性投资已处低位，2017年底出现企稳回升迹象，成为经济增长中的积极力量，但也不能期待出现以往那样的高速增长。按照国际经验，大体上也就5%左右的增速。存货、出口和生产性投资逐步进入回升期，有可能对基建投资减速形成对冲。这样，中速增长平台大体上还是能稳得住的。宏观经济逐步进入我们曾说过的大L型加小W型的运行轨道。

　　我认为，不要人为推高增长速度，把发展的基础做得实一些，不论对短期防范风险，还是中长期增加动能，都是必要和积极的。实现2020年两个翻番目标，今后三年每年增长6.3%就够了。此后，中速增长平台的重心可能调整到5%-6%之间，或者是5%左右。这个速度实际也是不低的。讲速度要有参照系，要和增长阶段挂钩。在以往的高速增长阶段，潜在增长率10%左右，7%就是低速度；到了中速增长阶段，潜在增长率5%左右，实际增长5%-6%，也可称之为高速度。当年日本在这个增长阶段，增速也就4%左右。

　　《21世纪》：由高速增长阶段转向中速增长阶段，与转向高质量发展阶段，是否具有内在的逻辑一致性？

　　刘世锦：从高速到中速，是从速度角度看的。在增长阶段转变的过程中，不仅速度在改变，结构、动力、制度、政策等都在相应改变，系统性地进入一种新的状态。我们以前曾提出过“速度下台阶，质量上台阶”，指的就是这个意思。发展阶段的这种转变，并非像有些人认为的难度降低了，不够刺激了。

　　事实上，我们当下只是向高质量发展转变，还不能说已经进入这个阶段。转变本身就是一个异乎寻常的挑战。十九大报告提出的三大重要变革，即质量变革、效率变革、动力变革，就显示了挑战的难度。成功地推进这一转变，首先需要深入分析转入高质量发展阶段的五个重要背景性因素。

　　在产业结构维度上，包括制造业在内的工业比重下降，服务业比重相应上升，是这一时期最具规律性的变动；以互联网、大数据、人工智能为特征的新信息技术革命加快推进；大都市圈的加快成长；全球化进程面临的冲击、调整和新的机会；绿色发展由理念到行动，有可能成为与传统工业化增长模式相竞争并获胜的另一种发展模式。

　　理顺和调整重大结构性问题

　　《21世纪》：从高速度到高质量转化，我们目前面临哪些比较突出的问题和挑战？

　　刘世锦：第一，社会共识与政绩观。社会共识是对发展中国家尤为重要。作为“认识上的最大公约数”，社会共识能够大量降低社会交易费用。一些发展中国家发展迟缓或倒退，重要原因是缺少关于发展的社会共识。中国改革开放以来的成功，是建立在“发展是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变，发展的社会共识也需要相应转变。把发展主要看成甚至等同于增长速度，在高速增长阶段或许是有道理的，但当这个阶段过去后，如何把发展更多地与“质量”“效率”等概念挂钩，需要从决策者到普遍民众系统地理念转变，或者说形成一种新的发展共识。

　　与此相关的是政绩观问题。与高速增长的发展共识相适应，把速度搞上去，是政府官员工作业绩组织考核、社会评价以及自我认知的主要尺度。而要转为追求质量效率的政绩观，除了“认识”问题外，重要的是确立新的评价考核体系，比如，把就业指标放在优先位置；或者按照五大发展理念，构造新的评价指标，相应地，把GDP更多地作为一个预测性、结果性指标。

　　第二，要素市场的进一步开放、流动与优化配置。要素市场仍然是中国市场体系发展中的主要短板。十八届三中全会提出了土地市场改革的方向，迄今仍未取得实质性进展；户籍、公共服务、社会分层等仍然是劳动力自由流动的制约因素；资本市场在准入不足的同时，也出现了监管混乱的问题；而行政性垄断不同程度的存在，限制了生产要素效率导向的流动和配置。如果说在高速增长期，不完全的要素市场尚可勉强支持，转入高质量发展阶段，这个短板就绕不过去了。事实上，大都市圈的推进、产业转型升级、降低实体经济成本等，都无一不受制于要素市场的短板制约。供给侧结构性改革要做的事情很多，最重要的还是打破要素市场上的僵局。

　　与高质量发展相配套，要素市场上中高级生产要素的重要性显著上升。所谓中高级生产要素，主要是指要素中的知识、技术、价值密度或含量较高。比如，中国近年来每年毕业的大学生超过800万人，知识技术含量高，但人工成本较发达国家低，从而构成了新的人力资本优势。相应地，单位土地面积承载的知识技术密度、附加价值含量提高；金融产品能够为知识技术密集型产业、企业提供有效服务，如此等等。能否吸引并用好中高级生产要素，对地区、行业和企业竞争将至关重要。

　　第三，重大结构性问题的理顺与调整。这类问题包括行政性垄断导致的效率差异、脱实向虚背景下的经济泡沫、收入差距与社会阶层固化、创新驱动发展所需的自由探索环境等。从长期看，解决这些问题不大可能一蹴而就，需要创造条件，也需要一定的历史耐心。然而，同样确定的是，不解决这些问题，或者不将其控制在可承受范围内，高质量发展将难以实现。一些国家落入中等收入陷阱，主要是受制于相同或相似的结构性矛盾。中国要成功转入高收入社会，必须旗帜鲜明、措施到位，坚定不移地打赢解决这些重大结构性问题的攻坚战。

　　第四，金融风险形成条件的变化与有效防范。经济增长由高速转到中速，金融风险形成条件相应发生重要改变。在高速增长期，资产价格持续上升具有吸收、后推金融风险的功能。例如，上世纪90年代末，几大国有银行成立资产管理公司处置坏账，开始时压力很大，一段时间后情况就大不一样了。相当多的工厂设备贬值，员工下岗再就业，但土地升值，价格翻了几番，原来的坏账变成了“优质资产”，潜在风险被吸收了。转入中速增长后，这种条件难以维系，还会出现相反情况，原来无风险的也转化为有风险了。东亚成功追赶型经济体从高速增长到中速增长，无一例外经历了金融体系的剧烈动荡乃至金融危机，原因也在于此。中国经济增长从高速到中速，是一个“转型再平衡”的过程，首先是终端需求中房地产、基础设施建设等在出现历史需求峰值后的减速，带动产业领域的去产能，再带动金融领域的去杠杆，进而逐步形成与终端需求相适应的产业体系和金融体系。中国能否比较平稳或“有惊无险”地过好这一关，无疑是一个严峻挑战。

　　第五，地方性要素黏性与高价值区域的形成。高质量发展对应高收入增长。收入差异的背后，是产业知识技术密集度、附加价值度的差异，或者说“产业质量”的差异。这种差异，不仅存在于低收入、中等收入与高收入经济体之间，也存在于高收入经济体之间和内部。在高收入经济体之间，有的达到人均两三万美元后停滞不前，有的则高达人均五六万以至十万美元。在高收入经济体内部，也是高收入地区拉高了整体收入水平。

　　部分地区拥有更高的产业质量，是因为存在特定的“地方性要素黏性”，能够吸引高知识技术密度的相关要素，并将其优化配置和利用。所谓地方性要素黏性，是指通常说的在“投资环境”或“发展环境”。但是要对高知识技术密度要素具有“黏性”，显然对要素市场条件、政府能力、产权保护、基础设施、公共服务等有特定要求。有的地区在人均收入水平相当高的时候，依然能够出现较高的增长速度，就是因为形成了高质量的产业体系以及相配套发展环境。在一个国家乃至全球范围内，高质量产业处在产业体系的顶部，规模有限，“花落何处”，取经于相应的地方性要黏粘性在哪里形成。在此意义上可以说，进入高质量发展阶段后，地区之间的竞争，特别是领先地区的竞争，很大程度上将体现为高质量产业体系和相应的地方性要素黏性的竞争。

　　第六，企业家精神的保护与发展。企业家精神是现代市场经济体系的核心。企业家精神集中表现为生产要素的组合能力。不同发展阶段，对这种能力的要求是有差异的。转入高质量发展，企业家精神的保护与发展问题将愈加突出。一方面，随着与国际技术与产业前沿差距的缩短，可直接借鉴或模仿的技术、管理、商业模式等相应减少，需要日益增多地探索、创新以前未曾有过的要素组合方式，对企业家精神的需求超过以往。另一方面，企业家精神生存发展的基础并不牢靠，在包括知识产权在内的产权保护、企业家预期、政企关系等方面，还存在着制度性缺陷，一旦形势有变或遇到冲击，企业家行为问题就会被推到前台。

　　重塑地方政府竞争机制

　　《21世纪》：推动高质量发展，需要调动地方政府的积极性，如何重塑地方竞争机制？

　　刘世锦：地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源(6.520,-0.14, -2.10%)泉。转入高质量发展阶段，这套地方竞争机制仍然是有效的，不能丢，不应该丢，也丢不掉，但需要与时俱进地改革、创新、提升。

　　推动高质量发展的地方竞争机制，首先要重新构建地方发展的目标、评价和激励体系。GDP挂帅的局限性愈加明显，可转为预测性、结果性指标。用什么样的新指标，需要深入研究、比较。一个办法是设置一个新的主要指标，如就业；另一个办法是组合若干个反映高质量发展的指标，如就业创业、质量效益、稳定性、可持续性等方面的指标，形成指标体系。在理论上，长期最优增长速度是有待进一步研究的重要议题。

　　与高速增长期相比，地方竞争的内容也会有重要调整，将包括促进产业转型升级的营商发展环境的竞争；培育创新环境、聚集创新资源、成为区域创新中心和创新性城市的竞争；吸引中高级生产要素、形成不同类型劳动者合理分工结构的竞争；“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争；以人民为中心，创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争，如此等等。

　　转入高质量发展阶段后，大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将层出不穷，但谁能抓住并利用好这些机遇，很大程度上取决于地方竞争优势。在推动高质量发展过程中，既要支持保护企业层面的企业家精神，也要倡导保护地方政府的创新精神。在大方向明确的前提下，允许地方有较大的“自选动作”空间，允许有个性、有差别，允许试错纠错，在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。

　　优先推进与高质量发展相配套的重点领域改革

　　《21世纪》：推动高质量发展，中央政府需要进行哪些配套改革？

　　刘世锦：第一，加快打破行政性垄断，着力降低土地、能源、通信、物流、融资五大基础性成本。根据有关研究，这五大基础性成本中国比美国等发达国家高出一到两倍。目前中国人均收入不到一万美元，而美国超过五万美元，基础性成本如此之高，令人困惑和深思。其原因，除了资源禀赋外，主要还是相关领域不同程度地存在着行政性垄断，竞争不足，效率不高。之所以称其为“基础性成本”，是因为它们覆盖到生产生活的方方面面，不仅直接影响实体经济特别是制造业的竞争力，也影响到服务业，影响到民生和整个国民经济。实现高质量发展要从降成本开始，这一关过不了，高质量发展无从谈起。必须落实十九大报告精神，在“打破行政性垄断，加快要素价格市场化改革”方面取得实质性进展。

　　第二，把减税与税改结合推进。中国的企业税率在国际上看并不算过高，但加上各种收费，企业税费综合负担就相当重了。美国特朗普减税后，国内减税的呼声再起。但在现有税制且财政收支压力大的情况下，实际上能够减的空间并不大。我国税制改革的方向，应以间接税为主逐步转向直接税为主。减税与税改结合起来，才能有效推进。一方面，应当把房地产税、环境税等征起来，消费税作为地方税的一部分，相应降低企业生产环节的税费。部分国有资本用于充实社保基金，相应降低企业上缴“五险一金”等的负担。

　　第三，以管资本为切入点深化国资国企改革。十九大提出推动国有资本做强做优做大，是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升，是国资国企改革思路的重要调整。国有经济必须实现战略性调整，从传统的企业体制退出，从传统的实物形态中退出，从过剩的、缺少竞争力的产业退出。发挥国有资本规模大、直接体现国家和各级政府意志、对政府要求执行力强等独特优势，更多地集中到服务于国家发展战略的领域，包括提供公共产品和服务，如社保基金、保障性住房等；战略性大型项目，如大飞机等；创新基础设施，如国家实验室等；国防建设、生态保护等。

　　第四，农村土地改革不能再拖下去了。十九大报告提出以城市群为主的城市化，提出乡村振兴战略，这两件事情是内在统一的。乡村振兴实际上是现代城市体系在乡村的延伸。这些战略的实施，必须加快农村土地制度改革，真正落实十八届三中全会就已经提出的要求，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，农民宅基地也要创造条件流转起来。全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。把中国城市化下半程的土地红利更多地分给农民，真正保护和增进农民利益，扩大最具潜力的中等收入群体。

　　第五，加快知识密集型服务业的开放。中国建设现代化强国，差距最大的是服务业，重点是知识密集型服务业，包括研发、金融、咨询、信息服务等生产性服务业，医疗、教育、文化、体育等社会服务业。知识密集型服务业的技术大都是软技术，知识是不可编码的知识、体验性知识。吸收这类技术、知识、经验，与过去工业领域引进技术有很大不同，一定要有更大范围、更具深度、更有特点的对外开放与合作。重点是高水平教育和研发领域。从长期看，这是中国发展最大的短板所在。以往开放的重点是吸引物质资本、已有的技术和管理方法等，下一步开放的重点则应转向吸引聚集高水平人力资本，形成全球科学前沿的开拓能力和技术前沿的创新能力。可以考虑设立高水平教育研发特区，实行特殊体制和政策，汇聚全球顶尖人才，形成最有利于科学发现和技术创新的环境与机制，争取在不太长时间内，实质性地缩短中国在这方面与世界前沿水平的差距。另一方面，要以对外开放倒逼对内开放，放宽在高水平教育研发和其他知识密集型服务业的准入，把优质人力资本更多地吸引到这些领域，促进知识密集型服务业成为经济转型升级的重要动能。