新一轮机构改革切中“命门” 再见！那些即将消失的部委牌子

　　苏小张 田进

　　一

　　3月14日，10：40，七个人从这幢大理石色的办公楼走出。他们在大门口一边的红色门柱前的牌子处站定，说笑着商量拍照的顺序：先拍大集体，再拍小集体，最后是个人。“这边站三个，这边四个，不要挡住牌子”。几分钟之后，他们的身影和中国农业部的白底铭牌被定格在2018年的初春。

　　3月13日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议，听取了国务院关于国务院机构改革方案的说明。由此，中国自改革开放以来的第8次机构改革正式拉开帷幕，它大体延续了每五年进行一次机构改革的惯例。

　　3月16日，人民日报的一篇名为《机构改革，顺应时代的螺旋式上升》的文章评论说：“为什么机构改革的次数如此频繁？原因就在于这几十年，中国始终处在激烈的经济社会深刻变革之中。”

　　拍完照的人往回走去，因为“还有会”。他们与继续结伴出来拍照的同事打了照面，相互以“照了没有啊？”来问候对方。还有来来往往的路人站定拍照，记录下门口这块即将消失的“农业部”牌子。

　　这个部委与国家同龄，尽管过去近40年时间里经历几次机构调整的分分合合，但其农业大管家的职能从未改变。而其所司管的农业领域，则是中国开启改革开放征程的突破口。新制度经济学的开创者罗纳德·科斯总结说，虽然改革开放伊始，政府将主要精力首先放在了工业和国营企业身上，但以“家庭联产承包责任制”发起的农业“边缘改革”和以乡镇企业兴起为标志的农村工业化革命，推动了中国经济体制发生本质性转型。

　　两个刚工作不久的年轻女孩，在农业部大门口不停地变换造型，“稍微往左一点，头稍微看一下牌子。脚尖往前摆一点，OK，这次后脚尖提起来。”拍完照后她们说笑着进入大楼。她们脸上的神情印证了外界最通俗的理解，农业部是一个职权被被加强的部委。

　　不久之后，她们照片背景上“农业部”三个字将变成“农业农村部”。根据本轮机构改革方案，新部门将整合农业部的职责，以及国家发改委、财政部、国土部、水利部等相关职责。

　　2018年的场景已经与1978年安徽小岗村的那个冬天全然不同。去年年底召开的党的十九大称，中国已经发生了历史性的变革，进入新时代，面临着新矛盾、新目标、新征程。这需要进一步深化机构和行政体制改革。在此之下，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”；“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”；“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”——三大政府机构和行政体制改革方向被基本确定。此后的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。

　　3月13日上午，国务委员王勇在向全国人大作关于国务院机构改革方案的说明时表示：“深化国务院机构改革是其中的一项重要任务。总的考虑是，着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。”

　　二

　　本轮改革中，包括国土资源部、国家海洋局、银监会、保监会、环保部、工商、质监、食品药品监管等部门被撤销或合并重组，自然资源部、生态环境部、国家市场监管总局、中国银行(4.130, -0.04, -0.96%)保险监督管理委员会等多个大部委成立，总计超过20多项改革设计出台。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。力度之大超过以往历次改革。

　　大农业、大资源、大环境、大市场监管的布局思路，在本轮改革中再次得到体现。其中类似“农业农村部”的，还有新组建的自然资源部、生态环境部等，这些都是职能得到加强的新大部。

　　看起来，大部制的方案设计，既是对“政出多门、九龙治水”的衙门体制的抛弃，也算是对民众屡有抱怨的决策效率的改善。2012年5月24日，时任广东湛江市市长王中丙在国家发改委大门口亲吻项目批文照片为僵化的行政决策和管理体制提供了最为生动的注解。

　　在国家行政学院公共管理教研部主任、中国行政体制改革研究会副会长王满传看来，这体现了一个事项交由一个部门为主来管，目的是提高决策和执行效率。

　　国务院在过去五年曾进行了大刀阔斧的简政放权，并邀请了国家行政学院、全国工商联等四家单位作为改革的第三方评估机构。王满传是参与评估的专家之一，他曾表示，“简政放权取得了很大的成果，但要实现政府职能和行政效率更彻底的转变，还有很多工作要做，甚至需要通过机构改革来推动，因为简政放权之后，一些政府部门就没有存在的必要了”。

　　大部制的推进，与此前一些基层政府实行多年的政务服务中心的做法有些类似，这些地方把一些功能相近的部门集中起来联合办公，让行政变得更加高效。不同的是，大部制更进一步，在权责统一的基础上，从源头上破除了多头管理的弊病。

　　此轮改革对现有政府部门横向职能的重新设置和划定，使得原有的一些权力较为集中的部门职权被大大分解了。国家发改委便是其中代表。这个素来有“小国务院”之称的超级部委身上发生的变化，堪称中国行政体制改革的缩影。

　　它成立于1952年，当时名为“国家计划委员会”，1998年的机构改革中，更名为“国家发展计划委员会”，五年后，被再次改组为“国家发展和改革委员会”。“计划”二字，彻底从中国政府机构的称谓中消失。2008年8月，在中国的第六轮政府机构改革中，它的很多具体工业行业管理职能被转给了新成立的工信部。

　　在很长的时间里，国家发改委不仅负责拟订和组织实施国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划；还负责无数企业的项目审批、大多数地方的投资规划、以及一些特殊时期超市里某种商品的价格。一些偏激的批评声音甚至认为，发改委削权放权到何种地步，就意味着中国市场化改革推进到了何种地步。

　　在此轮改革中，国家发改委的多项职责被整合到其他职能部门中。其中，主体功能区规划职责划入自然资源部，应对气候变化和减排职责划入生态环境部，有关农业投资项目管理职责划入农业农村部，重大项目稽察职责划入审计署，价格监督检查与反垄断执法职责划入国家市场监督管理总局等。

　　国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯表示，剥离前述职能之后的国家发改委，虽将可能失去“小国务院”的称号，但这也将使其功能在未来更加聚焦。这也是进一步理顺政府机构的内部关系的需要。

　　三

　　此轮改革的目的绝不仅是为了理顺政府机构的内部关系。

　　2017年年底，中央编办主任张纪南在人民日报发文谈深化行政和机构体制改革时说：“需要通过改革，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，增强经济发展的内生动力，更好推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。”

　　2018年1月底，在全国编办主任会议上，张纪南部署2018年工作时又称，扎实推进地方机构和行政体制改革，统筹推进重点领域改革，构建适应新时代发展要求的组织机构和管理体制新格局。要深化行政审批制度改革，更加注重系统性协同性，更加注重提高“含金量”，更加注重强化监管优化服务，着力营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

　　政府与市场的二者关系，这是中国40年改革开放的命门。此轮改革，再次切要害。一些权力被下放给了市场，同时也有一些权力给下放给地方政府。让市场和基层有更多的自由和机会去进行大胆试验，正是中国改革开放的原点。

　　但仍有许多领域需要规范，这意味着监管不能缺失，甚至需要得到加强。银监会与保监会的合并，工商、质监、食品药品等市场监管部门的重组，都体现了改革对市场监管的重视。与以往不同的是，大量监管的环节大幅后移，此前掌管诸多前置监管的发改委等部委职能被取消。

　　这可能是此轮政府机构改革中最大的改变，也会是最大的挑战。如何走出“一放就乱、一收就死”的政府体制窠臼，将在很大程度上考验那些新组建的以监管为首要目标的部门。银监会与保监会的合并，正是此前对监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等体制漏洞的一次大缝补，但合并之后，如何改善监管手段依然需要探索。政府监管理念和手段相对于市场的滞后，已非一日之疾，市场化的监管理念和水平提升，也并非通过简单的职能合并所能达到。中国每五年一次的政府机构改革，出发点均在于此，改革几年之后，却发现又在某处走了回头路。

　　3月13日，新一轮机构改革方案出台后，分散在北京各处的部委大门口纷纷成了人们的取景地。这些地方即将迎来的变化，或许是中国新一轮更大力度和深度的改革开放迈出的第一步。

　　3月14日，位于北京市西城区金融大街15号的保监会大楼前，15分钟内，先后有31个人在这里驻足拍照。相距200米远的银监会门口，也是如此。

　　当天下午，在位于西城区三里河的国家工商行政管理总局大门口，一位骑电动摩托接孩子放学的父亲，在门口特意停下来。他10岁左右的孩子问他：“为什么拍这个！”父亲回答：“主要拍这个牌子，以后这个牌子就没有啦。”

　　那些从部委大楼里走进走出的官员们，对此报之一笑。他们中的大多数都早于察觉到此轮机构改革的气息，曾在方案正式公布前，好奇而又忐忑地议论纷纷。现在，旧牌子即将撤去，新的改革之门正在开启。