宅基地改革泸县收获： 乡村止衰转活

　　记者 邵海鹏

　　[ 泸县的一系列改革，让农村宅基地的价值得到了显化，为更好实现农民的财产性权益和推进村庄转型、乡村振兴、城乡融合提供了动力，为国家土地管理法修法提供了实践经验和理论依据 ]

　　[ 在泸县，闲置的宅基地户数占农村总户数的10.4%，一户多宅率达到8.2%，据统计，2012~2016年，一户多宅率均维持在15%左右，这导致管理的困难，管理的规范性和公平性也倍受质疑。 ]

　　“要是早些年推出宅基地退出政策，我就会选择退出后到中心村去建房，而不是在山下。”现年49岁的张乃良是四川省泸县的一位农民。为了方便子女上学，他2005年从山上搬迁到山下，利用村内的空闲地修建了三层砖混结构的房屋。

　　修建这三层楼房花费了30多万元，老张为此还向别人借债10万元。而原有宅基地上的土瓦结构房屋修建于80年代，由于山区人少，没有什么流转价值，就长期闲置着。

　　他没想到的是，2015年，泸县被全国人大确定为宅基地制度改革试点县，老张所居住的村子又恰好位于泸县选定先行改革试点的“四镇八村”之列。

　　老张毫不犹豫地选择了退出宅基地。根据政策，他得到了一笔补偿款，复垦的宅基地还可以由自己耕种。不过，当看到现在的一些农户退出宅基地去中心村统规统建、统规联建、统规自建或者共建共享住房，而且还享受着政府提供的水、电、气、排污、医疗等配套设施与服务，他感慨没赶上好时候。

　　张乃良的经历是泸县宅基地制度改革试点的一个片段。2015年年初，全国人大授权33个县（市、区）进行土地制度改革试点，泸县被确定为全国15个宅基地制度改革试点县之一，并在2016年将改革延伸到集体经营性建设用地入市改革和土地征收制度改革。

　　近3年来，中国人民大学刘守英教授带领该校宅基地制度研究课题组在泸县持续跟踪调研，并于去年12月形成了一份报告。报告认为，农村土地制度的改革是城乡中国格局下农村社会结构变迁的必然结果。宅基地也确实成为了制约村庄转型升级和自然衰败的关键因素。泸县的一系列改革，让农村宅基地的价值得到了显化，为更好实现农民的财产性权益和推进村庄转型、乡村振兴、城乡融合提供了动力，为国家土地管理法修法提供了实践经验和理论依据。

　　改革的内在逻辑

　　泸县位于四川盆地南部的长江和沱江汇合处，是川东南的一个农业大县，境内地势由东北向西南缓倾，绝大部分属丘陵地带。据统计，2016年，泸县农业人口占总人口的85%，人均耕地面积仅有1.16亩，城乡居民收入差距超过9000元。农民为了增加收入，90%以上的农村劳动力选择外出务工经商。

　　农民就业结构的变化带来了收入结构的变化，上述报告显示，2000年至2016年，泸县农民工资性收入比重逐步上升，并一直稳定在50%~60%，同一时期的收入中农业收入占比不断下降，从2000年的23%下降为2016年的13%，工资性收入占比差不多是农业收入占比的5倍。

　　更为显著的结构性变化是，农一代和农二代的代际变化。在刘守英看来，农一代（四五十年代出生的农民）离土出村、外出务工经商，但对家乡饱含深情，仍然会选择落叶归根，喜欢居住在乡村。另一方面，农二代（六十年代及其以后出生的农民）虽然沿袭着上一代外出打工的特征，但是他们“离土出村不回村”，大多数时间生活在城市、大多数家庭已经在城镇买房、大多数人不晓得自家的承包地在哪里，只是因为有老人在家，所以逢年过节才会回老家住两天。

　　伴随农村社会结构的剧烈变化，村庄也开始加剧分化。大部分的村庄由于地理位置偏僻、基础设施落后、交通不便、生产生活条件差、收入来源有限等原因，农村人口出现大规模外迁，导致一些散居的、古老的村落逐渐衰败，很多地处偏远的宅基地不再被使用，人走楼空，有的甚至成为危房，安全都难以保障，处于一种“衰而不亡”的状态。

　　以泸县玉蟾街道玉蟾村为例，在试点改革前，全村有危房户56户，占总户数的9.4%；进城购房户68户，占总户数的11.4%；一户多宅的64户，占总户数的10.8%；农房闲置率高达20.5%。特别是第6村民小组的26户96人，分散居住在玉蟾山上，由于山高林密、路远水缺，村民在耕种、饮水、出行、教育等方面都很困难。该村党支部书记老刘对课题组称，当了10多年的村支书，从来没有参加过婚礼，除非是村里面的女孩招女婿入赘。

　　尤为重要的是，县域经济的发展对土地的需求驱动着宅基地制度的改革，这也是其改革的内在逻辑之一。

　　泸县副县长杜作文对第一财经记者表示，在严格的土地用途管制下，建设用地指标成为了稀缺资源，多少年来，城镇化发展处于独占状态，农村基本无建设用地指标可用。一方面，随着农村的发展变化，乡村出现了产业融合的旅游综合体、田园综合体等新型业态，需要建设用地来支撑项目落地；另一方面，宅基地作为建设用地的一个类别，闲置不少，但是看得见而用不着。现代化的农业、新村和城镇发展，都要涉及人、地和资金问题，改革宅基地制度，盘活闲置资源，是一条不错的“双赢”路子。

　　统计数据显示，泸县2016年的城镇化率为38.2%，低于全国19.2个百分点、低于四川省10.7个百分点，正处于城镇化快速发展期，需要大量的建设用地。另外，从2002年开始，泸县提出并延续着“工业强县”的发展战略，积极招商引资，到现在项目总数达到2016个。每年都有上百个企业项目等着落地，仅凭通过国有建设用地保障，远远无法满足需求。然而，农村却有3.2万亩的闲置宅基地，而且有相当一部分农户愿意有偿退出。

　　那么，为了城市扩张和社会经济发展，解决用地的现实路径，在泸县只有三条。杜作文称，第一条路是继续通过征地供应国有建设用地，这种方式成本高还容易激发社会矛盾，而且还要受到建设用地指标的限制；第二条路是通过增减挂钩购买节余建设用地指标，这种方式成本也比较高并且同样受到指标限制；第三条路是通过政策设计，让农村居民退出宅基地，至少是退出闲置宅基地，以此释放农村集体建设用地指标，通过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批后，满足建设用地需求，这种方式程序简便、效率高、成本相对较低，并且在县级就可以操作。

　　因此，释放农村集体建设用地就成了泸县满足用地需求的现实选择。

　　陷入困境的宅基地制度

　　1949年以来，农村宅基地制度体系经历了三次大的变化：1949年至1958年，农民对宅基地享有完全的所有权；1958至1978年，宅基地所有权归集体所有，农民只享有使用权，一律不准出租和买卖；1978年至今，强化了宅基地所有权归集体、使用权归农民的制度格局，使用权可以限制性流转。

　　宅基地制度复杂而严密，用通俗的语言简单概括就是：根据“一户一宅”的原则，一家农户只能使用一处宅基地，这家农户拥有宅基地的使用权，可以占有和使用宅基地及地上房屋和附属设施，但是宅基地的所有权归集体拥有。由于房屋和宅基地不可分割，再加上宅基地使用权的权能残缺，这家农户虽然拥有房屋的所有权，但是不能将房子卖给非本村集体的成员。同时，只有集体经济组织的成员才有资格向村集体申请宅基地，且都能无偿获得，农户只有宅基地的占有权和使用权，没有收益权和转让权。那么，非本集体经济组织的成员，比如外村的村民、城市居民无法通过正常的交易市场来交易和转让获得这个村的宅基地使用权。

　　这一套制度体系所要承载的社会目标，刘守英称，其一是保障农民居住，其二是严守耕地红线，其三是稳定社会、稳住农民。但是，在农民向城镇、向新村流动过程中不能依法平等落地的制度安排，只能保证农民在原村民小组内不失地、不失所，在发展中就很自然地牺牲了宅基地的财产性和效益性。

　　可是现实情况却大相径庭。比如无偿取得和一户一宅不利于耕地保护，而且宅基地闲置与一户多宅现象并存。这是因为仅仅依靠集体经济组织成员身份可以无偿取得宅基地，就会给农民造成“不占白不占”的错觉，不少有钱的农民纷纷多占地、多修房。原有宅基地不够用，就占用承包地，导致耕地在一定程度上被破坏。在泸县，闲置的宅基地户数占农村总户数的10.4%，一户多宅率达到8.2%，据统计，2012~2016年，一户多宅率均维持在15%左右，这导致管理的困难，管理的规范性和公平性也倍受质疑。

　　此外，在泸县一些举家进城的农户或是有闲置、超占宅基地的农户，有将宅基地私下出租或者出让给需要用宅基地的农户或经营者。前述中国人民大学的调查数据显示，农房租赁收入在泸县农户财产性收入中每年约占25%。尽管这种私下交易、出租，实际上是一种有效配置宅基地资源的行为，能够为乡村产业的发展提供用地支撑，但是与现行法律制度存在冲突。

　　刘守英称，总的来说，宅基地制度存在的问题和困境主要是由于原有宅基地制度未能适应城乡互动和农村人口的外迁而做出适当调整所致。社会是发展变化的，制度的约束最终也拗不过现实的变化，比如大量存在的私下交易的自发力量正在不断地促使制度变迁。

　　泸县改革试点下的制度创新

　　党的十八届三中全会决定提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。明确土地制度改革的目标是建立城乡统一的建设用地市场。党的十九大报告要求，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革；要促进农村一二三产业融合发展。那么，泸县的农村土地制度改革三项试点已接近三年，究竟有何作为呢？

　　针对当前宅基地制度由无偿取得所导致的一系列问题，泸县探索的亮点之一就是宅基地的有偿使用、有偿退出。

　　泸县试点按照以人定面积的原则，实行法定无偿、跨区有偿、节约有奖的宅基地分配制度，这有别于现行以户为单位的宅基地分配制度。所谓的“法定无偿、跨区有偿、节约有奖”，指的是，村民可以在本组、本村无偿取得人均30平方米的住宅、20平方米的附属设施用地；农民也可以跨村、跨镇有偿取得法定面积内的合法宅基地；农户新建住宅，在法定面积内有节余，且承诺不再使用的，集体经济组织给予每平方米100元的奖励。

　　杜作文称，试点以人为单位，而且随着每一户的人口变化而进行动态调整，“生增死减”，动态维护宅基地的公平使用。这样能更加落实作为集体经济组织成员的居住权和宅基地基本权利。同时，尊重历史，以1987年1月1日为界，在土地管理法实施以前修建的农房和实施以后已经确权登记的农房，不计入收费范围。

　　刘守英评价称，对于长期习惯于宅基地无偿取得与“谁占谁用”的中国农民来讲，如果简单地对宅基地使用收费，不仅会遭到农民的抵制，而且成本极高、收益甚微，甚至会被农民误解为“宅基地改革就是收钱”。泸县为迈出从无偿到有偿这一步，可谓费了一番心思。比如以激励性制度鼓励农民更集约利用宅基地，对节约面积的农户予以奖励，对超占农户早缴、缴纳时间长的农户予以优惠；对农户盖房新申请使用宅基地盖房的，按存量和新增用地类型分别处理，使用新增部分的按标准收费，使用存量用地的，以1987 年老土地管理法实施时点前后划断等。

　　宅基地的退出之所以强调有偿，杜作文解释称，这一机制设计的核心就是承认农民宅基地的财产权，哪怕是搁置在那里多年的、已经破败不堪的、年久不住的房屋，也是农民的财产。如果不承认它，不给予合理补偿，农民即便是弃置不用也不肯轻易松手，客观上就会造成资源闲置和浪费。

　　为了激励农户在住有所居的前提下，自愿退出多余的、空闲的宅基地，集体经济组织按照试点政策，经过村民自治方式给予宅基地退出补助、房屋残值补偿。并允许农户自主选择暂时退出、长期退出、部分退出或者整体退出，除长期退出且获得补偿的农户外，其他退出户均可重回农村，以有偿取得方式，再次获得宅基地。目前，泸县已完成宅基地腾退面积一万亩。

　　泸县的试点改革还包括允许宅基地在县域范围内流转。这一突破，对于泸县这样的传统农区而言，具有历史意义。刘守英称，允许宅基地县域内跨区使用，是一项具有前瞻性的制度安排。因为泸县不可能像发达地区的乡村一样直接融入城市，未来相当长的一段时期，随着农民观念、代际、经济机会和城乡二元体制的突破，一定会打破原来农村以村民小组为界的居住方式，尤其会打破以农作半径为界的自然村边界，不断涌现适度聚居的新型村庄，以及一定比例的农民以县域为居住和生活之所，而承认农民宅基地在县域范围内的可交易权，就为顺应这一趋势提供了制度保障。

　　值得关注的是，宅基地“转化入市”的制度安排有效地破解了地方用地的瓶颈。杜作文称，泸县对腾退的宅基地，经过集体经济组织复垦整治，县、镇联合验收，颁发合格证，生成集体建设用地指标；在扣除自用指标后，允许节余指标入市竞价调剂，对无人竞买的，县政府给予保底收储；加强宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市的衔接，允许腾退的节余建设用地指标，经过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批，转化为集体经营性建设用地，凭证入市出让。这样，既能撬动集体建设用地增值，又能拓展生产、生活、生态的发展空间。

　　报告称，通过一系列改革，泸县的农村宅基地价值得到了显化：一是促进了农民财产性收入增加，二是保障了发展用地，三是加快了土地流转，四是推进了农业规模化经营。同时，培育了农村新业态，比如兴办农家乐，发展乡村旅游。据统计，截至2016年底，泸县农业机械化水平达到44%，发展了种养大户2330个、家庭农场216个、农民合作社346个、农业龙头企业98个，6000亩泡菜原料基地、万亩现代农业产业融合发展示范园基本形成。

　　至于当前改革的难点，杜作文对第一财经表示，主要是对现行法律法规条款的突破程度，对改革的深度和尺度都不好把握。还有就是农一代的思想保守，不愿意放弃宅基地，要等到死后再退。其实，这些难点都在考验着地方政府的执政能力，一方面要以“三条底线”（即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损）、“两个不得”（即不得以买卖宅基地为出发点、不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件）来分析评估改革的合理性和风险性，大胆探索，审慎推进，先小范围实施，再全县推广，并在实践中不断完善，做到风险可控；另一方面要防止在改革中搞刚性一刀切，既要把握好节奏，又要有所激励，邀请老年农民们去亲身体验安置小区、新村聚居点的良好环境，从而促使他们改变观念。

　　泸县的改革试点如何评价？在刘守英看来，泸县经过近三年的努力，从调查摸底开始明确了宅基地制度改革的问题导向，按照中央和省市要求形成了极具操作性的试点实施方案，通过对宅基地的依法取得和成员权保障，以及有偿退出、有偿使用、节余宅基地建设用地指标转化入市、层级管理等方面的制度创新，为更好实现农民的财产性权益和推进村庄转型、乡村振兴、城乡融合提供了动力，为传统农区的宅基地制度及农村土地制度深化改革蹚出了路子，为国家土地管理法修法提供了实践经验和理论依据。