算清经济账 告别大锅水（政策解读·聚焦水权改革（上））

　　人民日报 本报记者 赵永平

　　“水从门前过，用多少都没错”，这种老观念如今行不通了。2014年下半年开始，河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃和广东7省区开展水权试点，试点包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和开展水权制度建设三项内容。经过3年多探索，全国7个水权改革试点基本完成，总量控制、确权到户、节水优先，初步建立水权确权、交易、监管等制度体系，形成流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种水权交易模式。

　　怎么确权？

　　总量控制，分水到户

　　宁夏缺水。“人均水资源量664立方米，仅为全国平均水平的1/3，主要依赖过境的黄河水。”宁夏回族自治区水利厅副厅长郭浩说。

　　一年可用水资源总量41.5亿立方米，宁夏如何最严格管水？水权确权，拧紧水龙头，宁夏将用水总量指标层层分解到市县，再量化到用水户。向乡镇、农民用水协会和用水大户发放农业水权证353本，覆盖了4293个灌区农业直开口；通过规范取水许可管理，向60家企业发放取水许可证。

　　同样缺水的甘肃疏勒河流域，将用水总量控制指标细化到各行业，水权确权到农业用水户协会，发放地表水水权证221本，换发地下水取水许可证2976本。地下水问题突出的河北，将地下水可开发利用量细化到灌区，确权到农户，1033万户农民全部取得水权证。丰水地区也精细用水，湖北宜都市结合小农水工程产权改革，建立8136口堰塘的基本信息电子档案，通过发放水权证，建设生态宜都。

　　分水到户，算清经济账，告别大锅水。3年来，宁夏水资源刚性约束倒逼产业转型，万元GDP用水量下降28.7%，万元工业增加值用水量下降29.8%，农田灌溉水有效利用系数由0.464提高到0.511。确权没有影响发展，宁夏用水总量3年减少7.2亿立方米，GDP实现年均7.6%的增长。

　　水利部水资源司司长陈明忠说，我国人多水少，水资源时空分布不均，不少地方用水量已接近甚至超过总量控制上限。健全水权制度，坚持以水定需、量水而行，有利于实施最严格水资源管理制度，有效缓解水资源瓶颈问题。

　　通过全国水权试点，基本探明了水权确权的4个步骤：一是明确区域用水总量控制，将国家确定的用水总量控制指标分解到市县，作为刚性约束；二是明确生活、农业、工业、生态等水量份额，作为确权水量的边界约束；三是在留足生活、生态用水前提下，明确农业、工业用水户可用水量；四是发放水权证确认农业用水水权，发放取水许可证确认工业用水水权。

　　如何交易？

　　建设平台，确定价格，加强监管

　　确权只是水权改革第一步。如何实现科学化管水、精细化用水？

　　3年多全国水权试点，各地探索形成了多种形式的水权交易模式，从向政府要水转变为到市场找水，促进水资源从低效益领域向高效益领域的流转。

　　制度跟进。《水权交易管理暂行办法》《关于加强水资源用途管制的指导意见》等出台，明确水权交易类型、程序和用途管制要求等。各试点地区出台了一批制度办法：宁夏、江西将水权确权和交易纳入了水资源条例，广东省出台水权交易管理办法，内蒙古出台闲置取用水指标处置办法、水权交易管理办法，盘活水权指标。

　　跨区域水权交易。内蒙古鄂尔多斯(15.630, 0.32, 2.09%)市与巴彦淖尔市跨盟市水权转让，通过农业节水落实水权交易指标1.2亿立方米，35个工业项目有了用水指标，在保障粮食安全的同时满足了工业新增用水需求。

　　行业间、用水户间水权交易。宁夏探索农业节水—水权转换—工业高效用水，单方水效益由2.9元提高到156元。甘肃武威市凉州区开展农户间水权交易，2016年交易水量603万立方米，“节水就是省钱！”高坝镇二坝村李晓强说，用上膜下滴灌，保湿、保温、保墒，能节水200多立方米。

　　上下游间水权交易。在广东东江流域，上游惠州将节余的东江水转让给下游的广州，年交易水量1.02亿立方米。

　　在全国层面，2016年中国水权交易所正式挂牌成立，实现了公开挂牌、单向竞价、成交公示等交易功能，促成水量交易8.76亿立方米。

　　陈明忠说，通过试点基本探明了水权交易的关键环节：一是科学公平确权，这是水权交易的前提条件。二是建设水权交易平台，这是水权公平交易的主要载体。三是确定合理的交易价格，这是交易双方顺利达成的关键。四是加强制度建设和交易监管，这是水权交易规范有序进行的重要保障。

　　如何管理？

　　严守红线，防止套取用水指标变相挤占合理用水

　　“水权改革是生态文明体制改革的重要内容，涉及面广、难度大、任务重，是一块难啃的硬骨头。”水利部副部长周学文表示，试点只是第一步，下一步水利部将抓紧完善水权政策制度，巩固扩大试点成果，积极培育水市场，促进水权规范流转，通过搭平台、建机制、立规矩，让水“活起来”。

　　实施最严格水资源管理制度，水权改革基础不断夯实。目前区域取用水权益逐步明晰，建立了覆盖省市县三级的用水总量控制指标体系；推进江河流域水量分配，20条江河水量分配方案得到批复。国家水资源信息管理系统基本建成，中央、流域、省三级平台互联互通，建成1.5万个国控取用水监测点，实现对全国70%以上的许可水量在线监控。

　　完善制度保障，重点在水资源紧缺地区加快推进水权确权。现有水权试点地区进一步拓展范围。宁夏、湖北宜都、甘肃疏勒河流域重点做好水流产权确权；内蒙古要有序开展跨区域水权交易；河南结合地下水超采区治理工作，同步开展水权确权和交易；新疆要落实退地减水和用水总量控制的要求。

　　强化用水总量和强度“双控行动”，严守红线指标，促进要我节水变为我要节水。加快建立严控区域用水超载、严控河湖开发超限、严控地下水超采、严控行业用水超定额的水资源管控体系，通过三条红线指标的倒逼作用，激发水市场活力。对用水总量达到或超过总量控制指标、江河水量分配指标的地区，原则上要通过水权交易解决新增用水需求。鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易，鼓励地方政府投资节水回购水权。进一步规范水权交易行为，防止以水权交易为名套取用水指标，变相挤占生活、生态和合理农业用水。