杜涛 姜璇

　　或许，现任全国社会保障基金理事会理事长、原财政部部长楼继伟不会想到，他在四年前提出要推动的PPP（政府与社会资本合作）现在面临如此两难的境地：中央出于防范地方债务隐性风险出台的一系列措施，使得PPP发展的速度逐渐放缓；一些金融机构也已经开始对PPP项目的融资持观望态度，甚至开始说不。

　　一位PPP从业者看到了现在PPP的遭遇，各类PPP基金，产业基金、城发基金目前进退不得。他认为更大的问题在于信心和思想的不统一，“金融机构、社会资本方还有政府方之间的思想不够统一，金融机构肯定不愿意投真股权的，社会资本很多还在围绕施工企业”。

　　近日，经济观察报记者获得的一份国有大行要求控制与地方政府隐性债务相关的业务的文件显示，该行开始要求对融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等增加地方政府隐性债务的业务采取了进一步措施，明确“先暂停、后清理、再规范”的处理策略。

　　大岳咨询总经理金永祥判断，现在金融机构都在观望“92号文”的执行进展。“92号文”即财政部在2017年11月份发出的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，此文的发布标志着财政部开始对PPP着手规范。该文件要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

　　2017年12月下旬，财政部在山东烟台召集了全国各地财政部门负责PPP的官员进行培训，财政部官员表示，此轮规范PPP，只是“点刹”，而非停止。

　　此时，距离“92号文”设定的清理大限还有不足100天。

　　融资问题

　　现在，财政部“92号文”的影响已经蔓延到金融机构。“我们与一家银行合作的两个项目的贷款已经事实上暂停，金融机构现在是暂缓、观望。”一位PPP从业者告诉记者，“目前无论是资本金还是项目贷款都需要总行核准，核准并不是要走审批流程，而是要总行知道项目贷款要素。”

　　一家央企的一个PPP项目现在也面临着同样的问题，银行不给做结构性融资，要暂停，看看政策变化。该央企PPP项目负责人告诉经济观察报，PPP的社会资本方和金融机构组成联合体竞标，但是中标后，由于金融监管政策的变化，银行内部的审批影响了PPP项目公司的注资和后期项目实施。各方对于92号文资本金穿透的细则和界定把握不准。

　　金永祥判断，现在金融机构在观望PPP项目中哪些项目能入库，哪些项目不能入库；各方在等财政部“92号文”清理的结果。“还有万一没入项目库，却贷款了，之间产生的风险，谁来承担的问题。现在更多的是要看项目本身的现金流来源，现在很多纯公益性的市政基础设施项目很难融资。”

　　前述PPP从业者告诉记者，金融机构更看重政府付费、可行性缺口补助的项目，而看轻使用者付费的PPP项目。金融机构在选择项目时，优先选择政府付费项目，其次是可行性缺口补助模式项目，尽量不做使用者付费模式项目，因为不愿意分担市场需求风险。金融机构的偏好也是导致使用者付费模式PPP项目落地率低的重要原因之一。

　　据了解，当前，纳入财政部库的PPP项目约1.15万个，政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目数量占比分别为 39.7%、31.6%和31.5%，规模大体相当。但三类项目实际落地率差别较大，政府付费模式项目落地率为17.4%、可行性缺口补助模式项目落地率为16.8%、而使用者付费模式项目落地率仅为8.9%。

　　政府付费项目就是没有使用者付费的项目，比如市政道路之类；可行性缺口补助项目一般是有使用者付费，比如地铁，在使用者付费不足以覆盖利润时，政府提供一定补贴；使用者付费则是由公共服务的受益者付费。

　　财政部金融司司长王毅在2017年11月表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

　　PPP下一步

　　经济观察报获得了一份国有大行在2017年11月下发的PPP贷款管理办法，从时间来看，该行办法出台时，财政部的“92号文”尚未出台。

　　该行在管理办法中表示，随着国家对地方政府融资举债管理的进一步严格和规范，未来基础设施及公共服务领域将以PPP模式为主，项目落地速度将持续加快，配套政策法规将更加完善。各分行要充分把握政策机遇，积极对接各级政府主管部门，沟通项目信息，强化PPP项目的营销拓展，做好信贷投放。

　　该国有大行还明确规定PPP贷款仅适用于符合政策规定的基础设施和公共服务类项目，不得擅自扩大范围，尤其是对于包含商品住宅开发、商业地产开发等内容的项目，要坚决不予介入。办法还要求重点营销具有相关领域经验、经营性现金流稳定、回报机制和价格调整机制完备的优质客户和项目，密切关注外部经济环境变化、政策调整、政府换届等因素对PPP项目的影响。

　　该行对PPP项目“动手”后不久，财政部“92号文”正式出台。从财政部开始提出推动发展PPP，到现在要求“点刹”，未来中国式PPP的出路在哪里？

　　金永祥认为中国的PPP现在应该作为一项经济政策来看待，已经非常有别于国外的PPP。中国式的PPP面非常宽，突破了对国外的理解。在实践中适用的领域很宽，社会资本方也很宽，资金来源广泛。还有就是规模大，动则上万亿，可以说是演化成了一项经济政策，并且都是长期的项目，时间跨度十年以上，影响的面和深度都比较大，不再是做几个项目的问题。

　　数据似乎可以证明金永祥的判断，项目落地率和开工率可以较大程度反应融资进度。根据财政部PPP中心的统计资料，截止到2017年9月底，国家级示范项目中，前三批财政部示范项目的落地率分别为：落地率——100%、100%、75.6%，表明项目公司的资本金基本到位；开工率高达42.5%，表明至少有42.5%的落地项目已经完成融资并进场施工。

　　2017年12月底，财政部在山东烟台组织了各省负责PPP的召开了一次培训大会，在会议中财政部官员表示，PPP不是停止，而是点刹。在E20研究院执行院长薛涛看来，点刹，是指在局部地区（如负债率偏高，10%限额已超），前期项目质量低或项目不规范、地方政府能力或资源配置弱，某些细分领域效果不佳的地方，以及纯政府付费的大方向上，都会有所收缩。

　　PPP政策变化已经开始影响到地方政府的心态。“地方政府因为担心PPP的政策变化，想以BT的方式”，上述PPP从业者告诉记者。BT是指建设-移交，而这是财政部三令五申禁止的。甚至还有央企希望做BT模式，金融机构则希望绑定地方政府，回到以前的老路。

　　金永祥认为，应该拿PPP来与其他经济政策做比较，看看哪一个模式更适合中国的体制机制，更加公开透明，更有利于提高全社会的效率，提高公共服务水准。

　　而前述PPP的从业者则认为，“92号文”等一系列规范PPP的文不够平滑，细则出台的也不够及时，导致现在PPP处于一个进退两难的境地。该人士举例说，“比如项目都是有时间节点的，中间突出了出了一个新规则，老项目怎么处理，新项目按照新办法，中间应该增加一个过渡适应期”。

　　北京清控伟仕总经理刘世坚判断，2018年PPP会收缩。一个原因是金融风险防控，各个部委要跟进风险防控的思路；另一原因是从项目本身看也是政府付费类居多，使用者付费项目少，质量不好。这种情况下，银行保持谨慎态度是正常的。更重要的是PPP立法还没有落地，政策突然变化，使得PPP缺乏很稳定的预期。