组建整合3年多“移交”后再次被分拆

　　一个地方国企的重组历程及探究

　　《中国经济周刊》 记者 曹煦 兰州报道

　　（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第47期）

　　3年前，白朔来到甘肃省交通建设集团有限公司（下称“甘肃交建”）担任高管，那时年轻的甘肃交建总部只有17人，项目寥寥，却有个宏大的志向：打造甘肃版的“中国交建”。

　　成立于2014年4月的甘肃交建，由甘肃省交通运输厅整合厅属6家企业组建而来，短暂的历史，并不妨碍它打造了一条集交通项目投融资、勘察设计、施工、监理、科研检测、建筑安装及商贸物流为一体的完整产业链，成为甘肃省交通运输行业产业链条最长、专业门类最全、技术力量最强的综合建筑类企业。

　　一组数据或可佐证这个仅有3年多历史的综合性交通建设企业集团的发展速度：下辖12个子（分）公司和两个参股公司，资产规模达到260亿元，目前承担着3条高速公路、21条国省干线，总里程2250公里、总投资916亿元的公路项目建设任务，项目数量和里程规模在甘肃省内屈指可数，集团总部接近200人，各类从业人员8000余人。

　　面对这份亮眼的“成绩单”，白朔最近却有些沉重。“这轮重组（甘肃省新一轮的国企改革）中，‘脱钩移交’不是问题，只是企业刚刚完善的完整产业链被打乱，令人心痛。”白朔说。

　　“短命”的全产业链集团

　　作为西部欠发达地区，甘肃省交通建设资金主要来源长期依靠财政性资金（包括燃油税返还、车购税补助、车辆通行费、省级预算资金等）及各类融资。由于高速公路建设周期长、资本投入大，资金短缺是制约甘肃基础设施建设发展的瓶颈。

　　甘肃省交通厅一位人士向《中国经济周刊》记者透露，截至2016年底，全省道路交通建设累计债务余额高达2068亿元，每年需要还本付息200多亿元。“每年车辆通行费收入只能覆盖当期本息的20%左右，其余均以借新还旧方式维持运转，债务规模逐年增加，潜在风险较大。”

　　在这种背景下，甘肃交建应运而生。白朔介绍：“甘肃省公路建设落后，道路建设尤其是高速公路方面任务压力巨大，而省内已有的相关企业面临着债务总量大、债务风险高等客观情况。为加快交通基础设施建设的步伐，省里打造了甘肃交建这个新的交通建设单位。”

　　事实证明，身处西部省区，面对“贷款修路、收费还贷”的传统建设模式难以为继、基础设施建设投融资举步维艰的现实情况，甘肃交建通过不断创新项目融资和管理模式，取得了飞速发展。

　　例如，在当下最火热的PPP项目上，甘肃交建打造了由实施机构、政府出资人代表和社会资本投资人共同组建项目公司，并以项目公司为项目法人的建设管理模式，形成了投资建设运营管理相统一的责任主体，改变了传统的“政府投资+业主项目办+施工+运营管理+养护”的管理模式。

　　两徽高速公路便采用了这种模式，甘肃交建与中交集团、甘肃路桥等社会投资人共同组建了项目管理公司，利用央企的资金技术实力和省企熟悉当地环境的优势，由项目公司履行项目建设责任。该项目成为西北地区唯一入选2015年财政部PPP示范项目的高速公路。

　　在国省干线项目建设上，甘肃交建通过招标选择优秀的项目管理单位，采用“项目管理处+监理+设计施工总承包”的新型管理模式，改变了传统的“业主项目办+监理驻地办”的管理模式，将项目从施工图设计到项目交付运营期间的事务性管理及施工监理工作，交由项目管理单位承担，大幅节约了管理成本。

　　风生水起的甘肃交建为自己定下的“十三五”目标是公司总资产过千亿。白朔说，如果把目前储备的项目做完，甘肃交建资产完全可以过千亿。

　　然而，白朔有可能等不到那个时刻了。在甘肃省国企改革的重组浪潮中，甘肃交建已于今年11月16日与交通厅“脱钩”，成为甘肃省国资委直属企业。

　　与此同时，数家甘肃交建曾经的子公司也从甘肃交建“脱钩”，成为省国资委直接监管企业，涉及监理、咨询等多板块。曾经的“甘肃交建”全产业链不再完整。

甘肃首条PPP高速公路两徽高速项目隧道建设现场 《中国经济周刊》记者 曹煦|摄
　　甘肃国改：“脱钩移交”年内完成

　　对甘肃国资监管部门而言，推动像甘肃交建这样省直部门管理企业的“脱钩移交”，是2017年的大事。“实现经营性国有资产集中统一监管”，被今年的甘肃省政府工作报告确定为国企改革的重点任务，甘肃省决策层将其视为“落实中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》要求的具体措施”。

　　《中国经济周刊》记者拿到的一份《甘肃省直部门管理企业改制脱钩整合重组集中统一监管工作推进方案》显示，甘肃省明确2017年底前完成省直部门管理企业改制脱钩，移交由省政府国资委集中统一监管。这项工作主要包括“脱钩移交”、全民所有制企业公司制改制、整合重组3项任务，涉及16个省直部门管理的92户企业，其中拟参与整合重组的企业58户。

　　《中国经济周刊》记者了解到，此次甘肃省国企改制脱钩工作的基本原则是，坚持政企分开、政资分开，分类指导，一企一策，谁主管谁负责。截至2017年11月，涉及改制移交整合重组的58户省直部门管理企业，已全部完成尽职调查和清产核资，其中的37户已正式移交；8个领域10项整合重组方案已基本成型。

　　事实上，“脱钩移交”在3年前便开始启动。按照甘肃省国资国企改革推进工作领导小组的“设想”，2014年省直各部门要对其所管理企业的情况进行清查核实，并按照有关政策、法规、文件拟定企业改制工作实施方案，上报审批；2015年全面实施改革脱钩，2016年完成改制脱钩的80%，2017年全部完成改制脱钩。

　　甘肃省委常委、副省长宋亮日前再次强调，省政府国资委要会同有关部门抓紧落实剩余企业的脱钩移交工作，加快推进重点领域整合重组。“确保年底前完成改制脱钩、整合重组任务。”

　　宋亮要求，已脱钩移交的企业要继续积极配合做好整合重组，确保队伍不散、秩序不乱、工作不断、国有资产不流失，切实抓好生产经营。“已经签订脱钩移交协议的省直主管部门要继续加强行业监管，一如既往支持企业改革发展，推动企业做强做优做大。”

　　地方国企改革，是拆还是合？

　　从省直部门管理企业到省国资委监管企业，显然绝非一纸行政命令那样简单。甘肃省交通运输厅副厅长刘建勋说，脱钩是决定甘肃交建未来发展方向和兴败荣辱的大事。“脱好了，集团将在全省交通项目建设总盘子中占据一席之地，面临大好的发展形势和机遇；脱不好，集团有可能陷入举步维艰甚至分崩离析的境地。”

　　持审慎态度的不光是“老东家”，记者在采访中了解到，甘肃交建多位内部人士都表达了对“重组前途”的担忧。

　　白朔认为，资源整合重组的目的应该是将一团散沙聚成一个石头，屹立在市场大潮中不倒。“而我们现在更像是把已经形成的石头又粉碎成沙子。沙子堆得再高也没有强度，不经风雨。”

　　回忆这3年的变化，甘肃交建基层干部陈真坦言，脱钩移交给国资委，这是国企改革的大方向，方向无疑是对的，我们也衷心拥护。问题是移交之后如何更好地发展，实现做大做优做强。“当初成立时让我们建立最完整的交通建设产业链，但是目前又把公司的设计、监理和科研等上游核心环节剥离出去，而这似乎改变了当初组建公司时把6家企业合并在一起的初衷。”

　　“我们倾注了很多心血去建立完善的产业链，准备收取利润的时候却要进行产业分割，这对企业的发展带来了巨大的困难。”甘肃交建一位部门主任认为，“事实证明，甘肃交建是有经验、有能力、有前景的实体，把交建划分为各个板块并继续组建新的集团，相当于重复走我们这几年走过的路。从全省交通产业发展的大局来看是不利的。”

　　除了对产业链的考量，债务是白朔看来影响重组效果的“阿喀琉斯之踵”。他坦言，甘肃交建正处在爬坡过坎、需要大规模融资的阶段，如果划拨到另一个资产负债率高企的企业，会加剧该企业债务总量、提高债务风险。“鸡蛋不能搁在一个篮子里，抗风险是最重要的。”