超八成承包地有了“身份证” 土地流转迎利好
张恒
经济观察报记者从农业部了解到，截至目前，中国已有28个省份推行农村承包地确权登记颁证试点。实测承包地面积15.2亿亩，已超过二轮家庭承包耕地面积，其中确权面积11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地账面面积的82%。这意味着，大范围确权登记后的承包地，可以顺利实现所有权、承包权、经营权的分置并行。“三权分置”是去年10月中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）的核心，被农业部部长韩长赋定性为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新、中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。
11月29日，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在新闻发会布上介绍，农村土地制度改革是实施乡村振兴战略中非常重要的一个方面，确权登记颁证是推进农村土地制度深化改革的前提和基础。只有把这项工作搞好了，“三权”分置，无论作为承包户拥有的承包权，还是新型经营主体需要的经营权才能得到保障，中国第二轮承包到期后再延长30年的制度安排才可以落到实处。
中国社科院农村发展研究所所长魏后凯认为，三权分置的核心是放活经营权。推动土地经营权流转，从而推动农村土地流转，有利于促进农业规模化经营，发展现代农业。农民还能利用确权后的证件进行抵押贷款等，在一定程度上增加收入。
三权分置变革
实际上，2014年出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就曾提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。
随后的2016年10月，前述《意见》作出了将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行的决策。
而土地承包经营权确权登记要早于“三权分置”的政策设定，农业部2009年就已经启动土地承包经营权确权登记颁证试点，2013年中央一号文件要求全面开展农村土地确权登记颁证工作，并明确了5年时间基本完成的时间表。之后连续几年的中央一号文件，均对农村承包地确权登记颁证工作作出明确部署。《意见》称，改革开放初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，调动了亿万农民积极性，解决了温饱问题。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
农业部提供的数据显示，目前全国确权登记试点范围扩大至全国2718个县（区、市），3.3万个乡（镇），53.9万个行政村，实测承包地面积15.2亿亩，已经超过二轮家庭承包耕地面积，确权达到面积11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地账面面积的82%；山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西等7省（区）已向党中央国务院报告了基本完成。
“中国的问题说到底是农民问题，农民问题说到底是土地问题，改革开放到今天39年了，如果说农村改革有一条主线的话，这条主线始终是紧扣着土地制度展开的。”张红宇说，最近一个时期农村的经营制度、产权制度，包括其他制度改革推进，都是在土地制度推进的基础之上予以拓展的。农民和土地的关系就表现在怎么稳定农户拥有地及其所有的情况之下，保护好农民的承包权，加快推进经营权在适当范围内有序流转，推动农业的适度规模经营，而确权登记颁证是做好这项工作的基础。
尽管如此，魏后凯认为，“三权分置”是一个系统性复杂性的工程，涉及到区域协调和利益分配，要将顶层设计和前期试点相结合，一步一步地推进。《意见》中提到，审慎稳妥推进改革，逐步将实践经验上升为制度安排。现阶段很多改革需要制度的完善，例如耕地的经营权抵押、农民进城后承包地退出的问题等。
规模经营保障
“确权登记以后，对农民来说最实惠的就是土地实测面积普遍的增加带来的真金白银，比如苍溪县云峰镇响水村271户农户，承包地的面积确权以后是增长了68%，也就是说，户均农民增加了流转土地的收入就达到了1700多块钱。”四川省农业厅厅长祝春秀在前述农业部发布会上表示，通过确权，农民对承包权获得了预期的稳定收益，敢于放心的流转，有效地提高了全省土地流转率，也提高了农业的规模化程度。
四川省农业厅公开的数据显示，截至今年6月底，四川省家庭承包耕地流转总的面积是2034.4万亩，占耕地总面积34.9%，比2014年确权登记整省推进以前提高了11.6个百分点。
而根据农业部统计，截至2016年底，二轮承包地经营权流转面积达到4.7亿亩，占比约35.1%，现在2.3亿农户中有7000万农户已经不再直接经营其承包的全部或部分土地。
张红宇接受经济观察报采访时说，土地流转实际上是承包经营权在农户经营者之间发生分离，推动了规模经营的发展，对现代农业起到重大作用。土地经营权流转解决了“地谁来种”“怎样种地”的问题，适应了工业化、城镇化的要求，增加了从业人员的收入，也维护了流转土地的原农户的承包权益。 | 
