中央深改组会议之后，“三块地”改革试点透露未来信号

　　张恒

　　针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的“三块地”改革试点被延期一年后，未来一年的改革路线鲜有人去探讨。

　　目前官方释放的唯一信号是，11月20日召开的中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改组”）会议提出，要“拓展宅基地制度改革试点范围”。这是党的十九大后中央深改组的第一次会议，其中“三农”议题占近三分之一。

　　经济观察报从国土资源部获悉，中央深改组会议结束后，国土资源部规划司已经开始研究下一步宅基地改革的思路。根据中央深改组的表述，接下来的宅基地改革将有所调整。而中央深改组会议提出的“不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件”，也被业内人士解读为：宅基地改革有望引入更为市场化的机制。

　　国土资源部规划司司长庄少勤11月24日接受经济观察报记者采访时透露，关于20日深改组会议提出的“拓展宅基地制度改革试点范围”，国土部已经决定将宅基地试点范围拓展到33个试点地区。目前这份文件中央深改办会议已经审议过，很快就会公布。对于“三块地”改革未来一年是否会市场化，庄少勤告诉经济观察报，“三块地”改革坚持三条底线，分别是土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。市场化是在这三条底线内发挥作用，而不是全部。

　　改革系统化尚需时间

　　现行的“三块地”试点改革依据，是2015年2月27日十二届全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。

　　根据上述决定，在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。该授权的期限将于2017年12月31日届满。

　　2017年10月31日，国土资源部部长姜大明向全国人大常委会会议作说明：为了进一步深入推进改革试点，更好地总结试点经验，为法律修改打好基础，建议将三项改革试点期限延长1年至2018年12月31日。十二届全国人大常委第三十次会议审议了相关决定。

　　姜大明还表示，农村土地制度改革关系重大，从试点情况来看，有关部门和试点地区积极落实中央确定的改革方案，效果比较显著。同时，通过试点也反映出一些新问题，这些问题目前尚未形成十分成熟的解决方案，有必要延长试点授权期限。

　　中国社会科学院政治学研究所助理研究员陈明长期研究农地改革。他告诉经济观察报，除了三项改革试点没有打通外，延期更主要的原因是十八届三中全会确定了“建立城乡统一的建设用地市场”目标，但是目前“三块地”改革，尤其是宅基地制度改革的市场化机制建设不明显，改革成效打了折扣。

　　从官方公开的数据来看，实施将近两年的三项改革试点已有成效。被认为最难推进的宅基地改革，也已经在开展宅基地自愿有偿退出试点。目前云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩，其他试点地区在土地征收制度改革上也开始进入操作阶段。

　　然而，国土部最初选定的33个试点地区中，征地制度改革试点有3个，集体建设经营性建设用地和宅基地制度改革试点均为15个。直到2016年，三项改革试点才开始打通。

　　陈明告诉经济观察报，如果三项改革试点不打通，会带来一些问题。例如，单纯的征地改革难以调动地方政府积极性。一个明显的逻辑是，征地规模缩小，建设用地供给就会减少，土地拉动型的地方经济难免受影响；这种情况下再增加补偿的话，政府又要多掏钱。这两个因素一叠加，地方政府也确实很难有积极性。“如果集体经营性建设用地入市改革与征地制度改革同时进行，就可以补偿一部分由于征地改革造成的建设用地供应减少，地方政府开展征地制度改革的内生动力会更强。所以说这两个改革联系密切，单做一项的话，效果明显下降。”陈明说。

　　国土部公开的数据显示，截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。在征地制度改革中，河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔率先开展土地征收制度改革试点。截至2017年9月，河北定州等三个试点地区按新办法实施征地共63宗、3.9万亩。

　　相对于征地制度改革和集体经营性建设用地改革已经扩大到全部的33个试点地区，宅基地试点范围一开始并未扩大。

　　实际上，根据《土地管理法》的表述，宅基地属于建设用地。但是，因为宅基地保障农民基本居住的特殊性，国土部门采取了谨慎的态度，宅基地的入市在政策上管控比较严格。

　　尽管“三块地”改革已经开始打通，但是形成系统化的成果还需要时间。国土资源部政策法规司司长魏莉华表示，试点也反映出一些新问题。延长试点期限，有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案。“改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。”

　　市场化机制亟待建立

　　未来一年的改革如何运作，是摆在改革设计者面前的问卷。按照姜大明在全国人大做的延期说明来看，国土资源部目前指明的问题是：如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等。“姜大明部长讲话提到的‘提升土地利用效率’，我理解不是通过市场机制来调节，估计主要是在征地和集体经营性建设用地入市改革中，怎样优化产业配置方面的问题。”陈明认为，未来一年的方向可能还是按照既定改革路线走。

　　陈明说，如果让“三块地”改革效果最大化、最有成效，应该调整既有思路。因为十八届三中全会定下的基调是建设城乡统一的建设用地市场，但是中国的城市土地市场也不是完全市场，实际上没有哪一个国家的土地市场会是完全市场。因为这个市场会受到很多法律制度、规划和用途管制的制约，但是总体来讲城市土地市场化程度高。建设城乡统一市场，就需要提升农村土地的市场化配置程度，但目前中国并没有做到。这可能是目前“三块地”改革中极端核心的问题。

　　经济观察报了解到，在这一轮如火如荼的中国土地改革进程中，业界还有不同的声音。如华中科技大学中国乡村治理研究中心博士夏柱智今年6月份撰文认为，应防止打通三项土地制度改革。坚持征地制度和政府垄断的一级建设用地市场制度，坚持保障性的农村宅基地制度。

　　这种观点似乎能找到现实的土壤。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻接受经济观察报记者采访时说，他调研时发现宅基地改革中侵害农民利益的做法很多。有些地方甚至出现农民进城后宅基地被强制收回的现象。

　　尽管存在不同的声音，但陈明仍认为，现行改革框架下改革的思路要调整，重点是瞄准市场化机制的建立。具体实施角度来说，最基本的是在设立产权交易平台的基础上设计一套合理的市场化机制。集体经营性建设用地入市方面，有一个设想是拆旧区和建新区形成一个产业联合体或者股份公司，通过和用地一方进行市场协商，使得真正拥有存量建设用地的一方具有更多的长远收益。

　　著名农业经济学专家党国英的一个观点是，从全国尺度上考虑，首先要划定农业保护区，保护区内外的改革要有不同的方案。农业保护区内部实行严格的耕地保护，建设用地要减量化，保护区外部包括宅基地改革应该逐步放开。

　　11月20日十九大后首次召开的中央深改组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，但这份请示并未公开。