张恒

　　“一个月后，这里将建成1000余亩的高标准农田。”江苏省仪征市月塘镇魏井村村支部书记曹智发站在一米厚的黄色新铺土层上，身后是持续作业的推土机，再远处依稀可见起伏的丘陵。

　　仪征市位于扬州西北部，是扬州市为数不多的丘陵地区，砂石资源丰富。长期开采使得大片工矿废弃地“黄土朝天”，生态环境遭受严重破坏，月塘镇魏井村就是其中的典型代表。由于长期开采形成大片工矿废弃地，曹智发脚下的土地已经荒废了20年。

　　曹智发对经济观察报表示，这片沙石地是上世纪七八十年代开山采矿遗留，高低不平，水土流失严重。今年7月份，国土部门主持复垦，清理土表后覆盖上1米深的厚土，然后加覆约30厘米的耕种熟土，以满足农业生产需要。4个月的连续施工后，高标准农田的雏形已经显露。在投入5669万元后，江苏省对1090亩的魏井村工矿废弃地进行了复垦政治，并创造性的将这种复垦与耕作层剥离再利用、生态修复等工程结合。

　　土地整治已经成为补充耕地的主要渠道。在耕地占补平衡制度框架下，土地整治工程因地制宜的实施，采取耕作层剥离和移土培肥技术，对田、水、路、林、村进行综合治理等多种方式，使新补充与被占用的耕地数量质量相匹配。

　　国土部数据显示，五年来，中国土地整治和高标准农田建设取得重要进展。全国累计建成高标准农田4.8亿亩，新增耕地2400多万亩，整治后的耕地质量平均提高1到2个等级，农田产出率普遍提高10%—20%，新增粮食产能约440亿公斤。

　　在增量空间外，耕地存量空间的保护也正在变得更为严格。2017年9月，中国划定了全国永久基本农田的红线，这项耗时两年、横跨国土农业两大部门的繁琐工作，最终划定了15.5亿亩永久基本农田，比此前全国土地利用总体规划确定的15.46亿亩保护目标还要多。“特别是城市周边划定保护比例由45%上升到60%，与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障，拓展了城市绿色空间，成为城市开发刚性约束的实体边界。”国土资源部副部长曹卫星在11月13日江苏省南京市召开的全国耕地保护工作会议上如是说。

　　耕地保护和土地整治的背后还有农村“三块地”改革在不断推进，这一针对包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度在内的土地改革措施在北京市大兴区等33个县（市、区）进行为期两年的试点，在2017年10月两年期临之时，这一试点期限被继续延长一年，至2018年12月31日。

　　国土资源部政策法规司司长魏莉华认为，有关部门和试点地区积极落实中央确定的改革方案，效果比较显著。但同时，试点也反映出一些新问题，例如如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等。延长试点期限，有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案。

　　土地整治新增耕地2400多万亩

　　魏井村的土地整治只是一个缩影，这种建设占用耕地的优质耕作层土壤剥离再利用，实施“耕地搬迁”工程的项目还很多。江苏省范围内，近五年累计整治土地447万亩，新增耕地106万亩，建成高标准农田2149万亩。

　　全国来看，国土部提供的数据显示，全国土地整治建设规模4.04亿亩，新增耕地2400多万亩；共建成高标准农田4.8亿亩，其中通过土地整治建成高标准农田约占54%，农田产出率普遍提高10%-20%，新增粮食产能约440亿公斤，惠及农民群众1.4亿多人。

　　占补平衡政策体系已经被提到和耕地保护制度同等的位置上来。中共中央、国务院今年1月份发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（4号文件）提出，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，耕地保护工作取得显著成效。

　　上述文件确定的耕地保护的阶段性目标为：到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。

　　而土地整治作为占补平衡的重要手段，越来越受到国土部门的重视。这与土地整治让耕地“从无到有”，且可以拿到占补平衡指标市场交易有关。

　　仪征市国土资源局局长胡海洋告诉经济观察报，魏井村的工矿废弃地复垦整治项目，由仪征市国土局投资，整治的成本每亩6万元，通过占补平衡进行指标交易，用来补充县里甚至省内的项目建设占地。由于耕地质量提高，租金自然上浮。江苏省指标平台上的交易标准约25万元一亩，魏井村的高标准农田应该能达到这个数字。“指标交易多余出来的钱将继续用于全市的土地整治，对低质量的农田按照高标准农田进行整治，来保证耕地保护的数量不减少，质量要提高。”胡海洋说。

　　江苏省国土局提供的数据显示，自该省2014年出台《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》以来，省级平台已组织交易补充耕地指标11.77万亩。其中，为省级以上重大基础设施开辟专场交易7.78万亩，保障130多个省级以上重大基础设施项目落地。

　　国土部一位负责人告诉经济观察报，虽然每亩6万元的土地整治成本看起来高，但是占补平衡的指标调剂收益机制建立起来了，比如魏井村的1000多亩耕地在江苏省里的公共交易平台交易之后，还存在多余的收入。这部分收入再用来建设高标准农田和土地整治，实际上节约了国土系统的财政投入。更为重要的是，原来的砂矿荒地成了当地的收入来源，还保护了环境。

　　实际上，中国这几年土地复垦制度体系逐步健全，《土地复垦条例》、《条例实施办法》《双随机一公开公告》等一系列法规政策，使得历史遗留和生产建设损毁土地复垦工作在全国推进，成为加快落实绿色发展理念、打造农民增产增收“金山银山”的有效途径。

　　国土部数据显示，精准的“订单式”土地整治项目实现了全国贫困地区全覆盖，累计安排贫困地区土地整治项目5200多个，建设规模6100多万亩，投入资金940多亿元，惠及近百个贫困县。

　　前述4号文件确立了“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式。五年来，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充2259万亩，实现了占补有余，95%以上建设用地实现耕地先补后占。

　　“耕地占补平衡是稳定耕地数量、保障耕地质量的重大举措，不是权宜之计，必须长期坚持。”国土部副部长曹卫星在前述全国耕地保护会议上说，今后要严格控制建设占用耕地特别是优质耕地，继续实行耕地先补后占，倒逼建设用地总量控制和减量化管理，促进土地节约集约利用。