财政部、发改委欲规范PPP 严格控制政府付费类PPP项目

　　杜涛

　　11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《意见》），成为首个发文规范PPP发展的地方财政部门。《意见》提出，进一步规范江苏省政府和社会资本合作（PPP）项目，加强监管，防范风险。

　　PPP即政府与社会资本合作。在2013年年底的全国财政工作会议上，时任财政部部长楼继伟提出推广PPP。近四年过去，全国范围已经形成了总投资额10万亿以上的项目库。

　　进入2017年以后，一系列规范PPP发展的政策文件亟待出台。

　　目前，财政部、发改委正在积极酝酿规范PPP发展的政策。一位PPP监管层人士对经济观察报表示，新规范的主旨思路将与此前已经发布的相关规范的思路一致：比如严禁借PPP模式变相举债融资；坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台；地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等。

　　“规范分很多层面，比如项目决策、融资方案、招标投标、合同签订等，对各个环节可能会出现问题的方面进行规范，规范的目的不仅仅是为了防范债务风险，更是为了PPP的健康发展，行稳致远。”上述监管层人士对记者表示。

　　“PPP这种模式，是世界范围内通行的，世界很多国家都在推行。PPP在中国有三十多年历史，模式本身不存在问题，这和地方政府融资平台以购买服务的名义购买工程等有本质的区别，未来对PPP要规范地推进，而不是停掉。”上述监管层人士对经济观察报表示。“规范PPP的目的是为了贯彻中央金融工作会议的精神，重点在于规范运作和防范风险。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示。

　　江苏迈出第一步

　　虽然2017年财政部在不断强调要规范PPP，但是最先推进的却是地方政府。

　　11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，在《意见》中，江苏省财政厅提出将组织开展PPP项目重点抽查，及时查处、纠正不规范行为，确保PPP模式规范发展。

　　在这份实施意见中，江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理、健全完善PPP项目方案审核机制，规范建立PPP项目财政支出责任台账，全面公开PPP项目信息，加大PPP项目监督检查力度，健全完善PPP工作体制机制。

　　同时，在《意见》中，江苏财政厅要求各地应根据PPP项目进展情况，及时在信息平台上填报各阶段信息，重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对公开不及时的项目进行通报，对提供信息不真实、不完整、不准确的项目责令限期整改，无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。

　　根据财政部全国PPP综合信息平台项目库提供的数据，截至2017年9月末，江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个，总投资4738亿元，落地率为43.3%。

　　金永祥认为，此次江苏省财政厅发文规范之后，预计未来会有更多省市的规范PPP文件陆续出台。

　　E20研究院执行院长薛涛认为，江苏财政厅的文件成为地方落实财政部规范PPP的第一个落地文件，有着明确的风向标作用，可以预期的是，未来全国非运营类绩效不易把控的大型项目面临收缩，信息公开度会进一步提高。

　　中央层面的动作

　　相关监管层人士对经济观察报表示，目前发改委、财政部也在研究制定PPP的监管规范，规范的主旨思路与此前已经发布的相关规范思路一致，比如严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

　　这一规范的出台有迹可循。财政部、国资委在2017年年初之后一直在强调规范PPP的发展，并出台相关政策。

　　5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

　　财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在今年7月31日举行的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确，要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。

　　2017年10月，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》（征求意见稿），该意见针对了在PPP项目社会资本中扮演重要角色的国有企业。通知提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。

　　今年11月1日，财政部金融司司长王毅在第三届中国PPP融资论坛表示：“对不具备条件、未规范开展’两个论证’的项目，特别是那些不属于公共产品供给体系、自己的资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金、未来项目运行没有很好的绩效、过度依赖政府付费的项目，我们有考虑把它剔除。”

　　同日，史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示，要按照党的十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，严守财政支出的10%红线，保证PPP改革事业可持续发展。

　　该次论坛中，史耀斌还强调，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。“对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。”

　　短期项目或减少

　　根据财政部PPP中心数据显示，截至9月末，全国入库项目合计14，220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，6，778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元；7，442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额7.7万亿元。

　　金永祥认为政府方和社会资本方同时开始规范，从长久来讲有助于PPP可持续发展，但近期PPP数量会有较大幅度下降。

　　E20研究院执行院长薛涛认为，强化PPP规范，包括以下几个方面：首先，可以重申或具体化明确化之前的相关规定，包括对投融资平台本身的监管以及不合格项目出库的可能性。特别是此前在PPP创新中被忽视的相关内容，比如政府性基金在PPP中的使用规范。

　　其次，还将收紧一些不适合PPP的项目或地区，其中包括工程导向的运营绩效约束特点不足的项目，同时还强调了对10%的刚性约束。

　　再次，要严格PPP的管理流程：比如突出PPP省级项目库的作用，同时避免PPP名称的滥用，进一步推进信息公开和责任追索制度，还有不同地区风险预警制度等等。“需要注意的是，PPP政策不能左右摇摆，不能从一个极端走向另一个极端，要逐步规范。对于前期PPP项目，要以整改为主，只要能满足PPP基本特征即可，重点抓好未来的PPP项目。”金永祥对经济观察报表示。