郭晋晖

　　当越来越多的城市不再设置户籍门槛的同时，却有越来越多的农民不愿意将户口迁到城市。如何让2.8亿农民工在城市中安定下来是我国新型城镇化过程中面临的一大挑战。与落户相比，提高居住证的公共服务含金量成为城市留住农民的一个现实的选择。

　　国家发改委副主任胡祖才9日在清华大学中国新型城镇化研究院主办的第二届中国新型城镇化理论·政策·实践论坛上表示，在过去一年间，我国户籍制度改革，居住证制度全面落地。随着人地挂钩、人钱挂钩等关键性政策出台实施，农业转移人口市民化的制度性通道已经打开。

　　全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员辜胜阻认为，新型城镇化的主体和核心是人，在推进差别化落户的同时，还需通过居住证制度逐步实现不能或是不愿意落户的农村转移人口公共服务全覆盖。

　　从“半城镇化”走向“城镇化”

　　十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

　　随着户籍制度改革和解决“三个1亿人”城镇化问题的推进，越来越多的农业转移人口通过落户城镇和办理居住证享受了城镇居民待遇。过去五年间，我国城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。

　　国家统计局的数据显示，2016年，我国户籍人口城镇化率为41.2%，常住人口城镇化率已经达到57.4%。 到2015年末，地级以上城市户籍人口44639万人，比2012年末增加4321万人，年平均增长率3.5%，远高于同期全国5‰左右的人口自然增长率。

　　胡祖才表示，我国农业转移人口市民化稳步推进，武汉、成都、郑州、西安等二线城市纷纷出台吸引大学生落户的政策。城镇基本公共服务进一步向常住人口覆盖，农民工、随迁子女80%以上在公办学校就读，农民工职业技能技术培训已经在2000万人次以上，城镇的社会保障覆盖面逐步扩展。

　　胡祖才也表示，在新型城镇化过程当中，仍然存在一些突出的问题。比如城镇化质量仍然不够高，农业转移市民化政策还不够落地，大中小城市和小城镇之间发展不够协调等等。

国家发改委副主任胡祖才

　　辜胜阻认为，由于城市的公共服务主要与户口挂钩，农村转移人口在城市享有的基本公共服务覆盖面仍然狭窄，难以实现从农民到市民的身份转变，这导致我国的城镇化出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村” 的半城市化现象。

　　数据显示，2014年农民工的养老保险覆盖面为16.7%，城镇居民为67.7%，医疗保险农民工为17.6%，城镇居民为62.4%；失业保险农民工为10.5%，城镇居民为33.8%；生育保险农民工为7.8%，城镇居民为33.8%。

　　截至2016年底，我国农民工的总量达到了2.8亿人。辜胜阻表示，如何让外来务工人员和本地户籍人员在享受基本社会服务上得到平等的机会，是新型城镇化需要解决的问题。

　　农民工“不太想”落户城市

　　这十多年来，农民工对落户城市的心态从过去的“不敢想”变成了现在的“不太想”，辜胜阻认为，这种转变的原因是他们的不稳定的就业以及农村户籍含金量的不断提升。

　　由于教育和职业技能水平不高，农业转移人口在城市就业缺乏稳定性。《全国农民工监测报告》显示，近年来，农民工和雇主或是单位签订劳动合同的比例不断下降。2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，比上年下降1.1个百分点。

　　四川统计局进行的一项调查显示，目前有93.7%的四川进程务工人员表示习惯城市生活，但是明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%。农村户口比城市户口更有优势是不愿转户的首先原因，养老得不到解决、住房没有保障以及失业找不到工作是进城务工人员对转为城市户口最担心的三个问题。

　　以人为核心的新型城镇化着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

　　国务院发展研究中心副主任王一鸣在上述论坛上表示，根据《国家新型城镇化规划》预测，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右，2016年户籍人口城镇化率为41.2%，年均需提高0.95个百分点。

　　王一鸣说，到2020年实现 1亿农业转移人口市民化任务非常艰巨，必须加快户籍制度和土地制度改革、完善公共服务，深化住房制度改革、财政体制、金融体制等多方位的改革。

　　提高居住证含金量

　　王一鸣认为，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。同时要推动居住证制度覆盖全部未落户城镇常驻人口，保障居住证持有人在居住地享有基本公共服务。

　　在辜胜阻看来，农民工市民化应采取“二维路径”，一是通过差别化落户政策，推进符合条件的农业转移人口落户城镇，享受市民待遇；二是通过居住证制度，有序实现不能或是不想落户的农业转移人口基本公共服务逐步全覆盖。