来源：中国金融四十人论坛

　　白重恩

　　导 读

　　大约一年前，国内学界爆发了激烈的产业政策之争，但至今尚未得出令人信服的结论或共识。中国金融四十人论坛（CF40）学术委员、清华大学经济管理学院常务副院长白重恩在近期出席第二届“野三坡中国经济论坛”时表示，产业政策有利有弊，仅靠理论的辩论不会有确定性的结论，做结论需要看数据。

　　相关的数理实证研究并非空白。比如，哥伦比亚大学的学者度量了日本一些产业效率的改善和这些产业所得到的政策保护之间的关系，发现即使在日本这样一个公认产业政策成功的地方，数据中都未看到产业政策对效率产生正面影响的证据。

　　中国是什么情况？白重恩的学生最近的一项研究表明，综合考察我国税收优惠、关税保护、利率优惠、财政补贴以及政府直接投入这五方面产业政策，其并未对行业效率产生正面影响。

　　未产生正面影响的原因，或许可以用哈佛大学教授阿吉翁等人的研究成果进行解释：阿吉翁等人用中国的工业企业数据分析了产业政策对效率产生的影响，最后发现产业政策在扶持竞争激烈的行业、且对该行业内所有企业都普惠时，是可以起到促进效率的作用的。白重恩认为，我们的产业政策很可能“用错了”。在近日接受CF40秘书处访谈时，白重恩称，这一结论需要进一步的研究支持。

　　白重恩建议，在我国当前的制度背景下，更好的产业政策方向是努力改善营商环境，如找定一些瓶颈行业中的制度障碍并解决。这样做的好处在于，营商环境的改善具有普惠性，根据阿吉翁等人的实证结果，普惠的产业政策能够对行业效率产生正面影响。并且，营商环境的改善不会带来负面后果。

　　以下为白重恩在“第二届野三坡中国经济论坛”上的演讲实录。

　　关于产业政策我们有很多的讨论，这两年讨论尤其激烈，有一些非常有声望的经济学家站在了问题的两面进行了激烈的辩论。但是辩论以后好像我们依然没有形成共识，这里面我觉得有很多原因，主要一个原因就是如果只进行理论上辩论的话，你既可以说出一大堆的理由支持产业政策，也可以说出同样多的理由来反对产业政策，如果给我时间我可以在这儿讲两个小时产业政策的好处，给我再多两个小时的时间我可以讲产业政策的问题，会听上去都很有道理。仅仅靠理论的辩论不会有确定性的结论。

　　产业政策的好处

　　先看产业政策的好处，可以从效率和偏好两个角度来看。从效率角度来看，通常首先会讲产业政策是为了应对市场失灵。市场失灵的一个体现是协调失败。举一个例子。比如说我们希望发展汽车产业，我们都知道汽车有很多重要的部件，至少要有发动机和变速箱，当然电动汽车就不要变速箱了，我们先讲传统汽车发动机和变速箱。如果说没有国际贸易，如果这个国家没有人生产发动机的话，生产变速箱是没有意义的，因为变速箱不能带动车子跑。同样如果这个国家没有人生产变速箱，生产发动机也没有用，因为发动机需要变速箱和车轮连起来。而且汽车有很多其他部件，如果这些零部件的生产商之间没有协调，不是大家决定同时生产那就可能这个产业就不能发展起来。主张产业政策者就会说该由政府来协调，政府动员大家同时来生产这些零部件，然后协调问题就解决了，似乎在这个情况下产业政策是不可缺少的。其实我刚才假设了一个前提，假设没有国际贸易。如果有国际贸易的话，你只生产了变速箱，你还可以买发动机，这种情况下，协调的必要性就会弱一点。

　　支持产业政策的另一个效率方面的理由是规模经济。如果我们也考虑汽车，如果你这个企业每年只生产两千辆汽车，你的平均成本必然很高，因为你要生产汽车，你必然要做设计，然后要做一套生产线，这些都是一次性的投入。但是如果你的产量大那么平均成本就会降下来，有更大量的产品来分摊一次性投入的成本。主张产业政策者会说，这种情况下应该由政府来创造需求，对这个产业进行补贴，这样一开始就不会只生产两千辆，而会生产十万辆，这时候实现了规模经济，平均成本就低了，就有了竞争力。

　　支持产业政策还有一个效率方面的理由是保护幼稚产业。一个国家某个产业非常不发达，没有积累经验的机会，竞争力较弱，如果你很快放开外国竞争者进入你的市场，国内的民族企业根本没有发展机会，因为你连学的机会都没有就已经失败了，市场就完全被别人占领了。如果利用产业政策对幼稚产业进行保护，民族工业还有发展的机会。

　　产业政策也可以用来支持与他国竞争中的集体交易。比如，我们寻求用市场换技术，将市场准入作为一种产业政策，外国企业要进入中国市场，就必须把技术给我，否则就进不来。比如说高铁，把技术给我们，然后我们自己发展出来了这样一个产业。这里，不是我们的个别企业和外国企业进行交易，更不是消费者单独和外国企业进行交易，而是国家代表所有国内相关企业和所有消费者和外国企业进行集体交易。

　　从偏好的角度看，产业政策可以体现国家意志。比如说我们国家希望有一个强大的海军，为了有强大的海军就需要有很强的船舶工业，即使我们的船舶工业没有商业的需求，事实上我们的船舶工业有很大的需求，但是想象即使我们的船舶工业没有商业需求，作为一个大国我们希望发展自己的海军，仍然希望国家的政策扶持船舶工业。

　　种种理由都告诉我们说产业政策似乎能起到非常重要的正面作用，一方面提高效率，让我们本来不能发展起来的产业可以发展起来，另一方面体现国家的意志，比如让我们的海军用自己的船舶武装起来。

　　产业政策的弊病

　　刚才说了产业政策的好处，产业政策是不是就没有弊病呢？如果只考虑好处自然就应该对产业进行扶持，甚至对产业中的某些企业进行扶持，对产业进行保护，不让外国竞争者把我们打败。其实产业政策即使从效益的角度考虑也有它的利弊，比如说你怎么判断哪个地方有市场失灵？我刚才讲的协调发展的例子似乎很有说服力地说明产业政策是必要的，但即使在那个例子里面，如果考虑到国际贸易，可能那个例子中产业政策的必要性也不一定能讲得通。

　　在什么情况下政府的产业扶持是必须的呢？我们的政府怎么能判断得准呢？这是一个问题。第二个即使判断准了，你要有多大力度的扶持，多大力度的保护，会不会用力过猛？有时候用力过猛，你对一个产业进行过多的补贴它最后就形成产能过剩，比如说我们的光伏产业曾经就形成了严重的产能过剩。在方向上可能没有任何争议光伏产业应该发展，这就是我们产业政策扶持的方向，但是因为我们特有的体制，我们的扶持往往用力过猛。

　　尤其在地方政府之间有强烈竞争的时候，我这个地方要发展光伏产业，那个地方也要发展光伏产业，很多地区都把这个产业作为他们的支柱产业、战略新兴产业，大家都去扶持，最后就更可能造成产能过剩，所以地方政府间过度竞争导致的过度干预也是使得产业政策可能失败的一个原因。

　　刚才提到汽车工业，好像是理想的产业政策应该保护的产业，但是我们想想，如果说我们没有开放外国的这些品牌进来，我们的汽车零件产业能够发展起来吗？能够发展这么快吗？能够发展这么有效率吗？可能没有。因为整车企业进来以后他会创造对零件的需求，他有所谓的外溢效应，他就促进了其他产业的发展，当这些零部件行业都发展起来了，我们民族企业想造车的时候就有了一个很好的条件。产业政策有可能使得这种外溢效应受得遏制。

　　我们刚才说产业政策往往是选定几个产业来扶持保护，或者选择个别的企业，我们所谓的龙头企业来扶持和保护，但是谁被选中呢？因为被选中就能得到大量的好处，就可以得到很多的补助，得到非常强烈的保护，谁都希望被选中，在大家抢着被选中的时候就出现寻租现象，人人都要争取，每个企业都希望自己被选中成为被扶持的龙头企业。

　　所以从理论角度，我们可以讲一大堆产业政策的优势，也可以讲一大堆产业政策的弊病，这些优势可以提高产业的效率、整个经济的效率，这些弊病可以压抑整个经济的效益，压抑整个产业的效益，从理论上讲它的综合效果到底是什么？保护有他的好处，保护也有他的弊病，到底哪个效果更重要，我们是不知道的，理论上说都有可能。所以讨论产业政策必须有实证的研究，要看数据。

　　产业政策的影响

　　数据可以告诉我们的产业政策到底产生了什么效果。比如说我刚跟大家列的这些利与弊，除了国家意志之外，其他的都跟效益有关，那么我们来看看产业政策对效率产生了什么样的影响。衡量效益有很多指标，我们用通用的一个指标就是整个经济的全要素生产率或者产业的全要素生产率。我们来看一下产业政策对全要素生产率到底生产什么样的影响？我们一谈到产业政策很多人都认为日本的产业政策是成功典范，日本制定了很多产业政策，有人甚至说如果没有产业政策日本根本就发展不起来，我们现在同样，一些有影响力的学者说，如果没有产业政策中国过去三十多年发展不起来。

　　那么到底日本的产业政策对日本产业的效益产生了什么影响？一位哥伦比亚大学的教授和他的合作者做了这样一个研究。他们看日本不同的产业，首先度量这些产业的全要素生产率和改善速度，同时他们尽量找数据来反映产业政策的体现，比如说在日本他们用四个方面的数据，一个是日本开发银行对这些行业的贷款，一个是政府给这些行业的财政补助，一个是关税保护，还有就是税收优惠，他们有了这四个方面反映产业政策的数据，所以这样就可以看，一个产业效率的改善和这个产业所得到的产业政策保护，或者是产业政策的扶持之间是什么样的关系，他们的研究发现效率的改善并没有和产业政策有明显的关系。即使在日本这样一个好像全世界都公认产业政策成功的地方，数据中都看不到产业政策对效率产生正面影响的证据。

　　他们还考察产业政策到底是怎么选的，是不是那些特有发展潜力的产业得到了产业政策的支持？他们发现不是，他们发现产业政策的扶持力度和这个行业的增长速度是负相关的，也就是说得到产业政策保护越强的行业增长速度越慢，当然这是统计规律，个别的行业可能例外，但总体来说统计规律是这样的。

　　刚才我们说支持产业政策一个理论依据是规模效应，规模小的时候成本太大，规模大的时候把成本降下来效率提高，所以为了实现效率我们用产业政策达到规模。日本是不是选了那些规模效益递增的行业来扶持呢？他们的研究对每一个行业来估计规模效应的强度，发现产业政策的扶持力度跟规模效应的强度正好是负相关的，也就是说那些特别应该扶持的行业没有得到扶持，那些不应该被扶持的行业得到了扶持，这是日本的实证证据。

　　当然我们关心中国的情况，中国的产业政策对我们企业的效率产生了什么样的影响？今天是讲这个话题的好时间，这篇文章发布在《美国经济期刊宏观篇》上，也被《比较》杂志转载，由哈佛大学教授阿吉翁和几位合作者所写，刚刚获得了孙冶方经济学奖。他们是用中国的工业企业数据来分析产业政策对效率产生什么样的影响，他们也用这几个方面的因素，一个优惠利率、对企业的补助、关税保护、税收优惠。我们工业企业数据中可以找到每一家企业得到多少利率的优惠，得到多少补助，得到多少税收优惠，所处的行业得到多大程度的关税保护。他们的发现很有意思，产业政策有时候对效率起到促进的作用。什么时候对效率起到促进作用呢？有两个条件，一个条件是这个产业政策对行业内所有的企业是普惠，不是说我们在行业中挑几家企业来扶持，而是说我们这个产业政策是扶持行业中所有企业，大家都能得到好处，这种普惠的产业政策能够提高产业的效益。

　　第二个，刚才我们说在同一个行业内应该怎样实施产业政策，那么选哪些行业来支持？他们发现，当你去扶持竞争激烈的行业时，产业政策对效率起正面的作用，但是当你支持的是垄断行业时产业政策对效率就不起正面作用，这是非常有意思的发现，它告诉我们如果要用产业政策应该怎么用，两个结论，支持竞争、普惠。

　　问题是我们的产业政策有多大程度上是像他们建议这样做的？我们产业政策有多大成分上是在行业内普惠，在行业间选了竞争更激烈的行业来支持，这就是另外一个问题，这时候我们就需要更多证据。我的一个博士后学生他做了这样一个研究，他也是用中国工业企业数据，用的是1998年到2012年之间企业数据，同样看这几个指标补贴：税收优惠、关税保护、利率优惠、财政补贴，他还看了另一个指标就是我们有的时候政府预算中会对某些行业直接投入，我们也有这样的数据。

　　我们来看这五个方面的产业政策对效率产生了什么样的影响，结果是没有正面的东西，如果我们统筹考虑五个方面的产业政策，对这些行业的效率没有产生任何的影响。为什么呢？刚才说如果你是产业政策用对了，就可以产生正面的影响，为什么总体来说又没有产生正面影响呢？那我们怀疑是不是产业政策用错了。

　　阿吉翁等人发现，如果我们产业政策应用于竞争激烈的行业则可以提高效率，但是我们产业政策并不是这样的。刚才我说的研究的发现，我们扶持某一些特定的行业，比如说一个行业内如果国有企业占比重比较大，他得到扶持的可能性就会更大，得到扶持的力度会更大，如果一个行业中出口占的比重比较大，它得到扶持的可能性也比较大，得到扶持的力度比较大，这些产业并不一定是竞争性强的产业，因而综合的效果我们没有发现产业政策对效率产生正面的影响。

　　另外最近又有了新的研究，这个研究是麻省理工学院的博士生做的一个研究，他考虑从理论上来说应该扶持什么样的产业，我们都说应该扶持那些造成瓶颈的行业，如果这个行业不发展起来其他行业就很难发展起来，他设计了一套方法来看哪些行业是瓶颈的行业，主要是看下游的行业如果受到制约就说明上游的行业形成了瓶颈，他看什么样的行业对下游的行业产生了更大的制约等等。

　　按照他的思路耶鲁大学的一个教授就算中国的哪些行业是瓶颈行业。如果我们看12年的数据，发现金属矿选业是第一号瓶颈行业、第二号矿山机械、第三号钢铁、第四号煤矿、第五号基础化工原料等。到2016年这些行业都怎么样？全部是产业过剩，我们按照理论来说选对了行业，但是用力过猛；扶持了这些在2012年看构成瓶颈的行业，结果到2016年全部产业过剩。所以把产业政策做对是非常困难的，首先找对行业就不容易，你找对了行业，找对了力度，又是很难的事，我们要么找错了，要么力度使的不那么恰当，这是产业政策面临的非常困难的问题。

　　回到前面，产业政策有利有弊，理论上很难做取舍，做结论需要看数据。我们刚才的数据说明什么呢？我们刚才的数据说我们没有任何系统性的证据说明产业政策起到了正面作用。我特别强调系统性的证据。有些学者就会找某一个产业，说这个产业政策成功了，另外一个学者找另一个产业说这个产业政策失败了，但是平均来说效果如何那就要看系统的证据，我们到现在为止没有看到一篇系统的实证证据证明产业政策对效率产生了正面影响。

　　发挥产业政策作用

　　我们要看产业政策到底怎么做才会更好？我们想是不是有另外一个方向？不是去提供金融扶持，不是去提供税收优惠，不是关税保护，不是对行业直接补贴或政府直接对行业投资，我们有没有其他的一些办法，来实现我们产业政策所希望实现的目标，同时又不产生这些负面的后果。我想在中国制度背景下其实我们是有很大的空间。一个很重要的原因是，我们整个的营商环境还有很大的改善空间。世界银行每年对各国营商环境做评价，根据 2017年的最新数据，我们在190个经济体中我们排行是78，这是综合排名。有些方面，比如设立企业的容易程度，尽管我们这几年简政放权下了很大的功夫，在这个指标上有了很大的改善，但是我们仍然是在平均值之下。

　　建立新企业要盖房子。尽管盖了这么多房子，在中国盖房子可不容易了，要盖一百多个章，要找几百个审批，所有环节都很难。我们有时候制度文件打架，不同部门出的文件互相矛盾，你要遵从这个部门的文件，同时又遵从那个部门的文件，就使得你什么事儿都做不成。我们有很多制度上的障碍使我们企业面临非常大的困难。我们的制度成本非常高，我们的产业政策能不能从制度成本入手，改善企业经营环境？当然理想是实现普惠的制度成本降低，全社会制度成本统一的降低，但是历史的经验告诉我们要做到这一点非常困难，降低制度成本历来是难的。

　　如果你希望整个经济同时降低制度成本就很难。比如说有时文件打架，你要把全国的文件拿过来看一遍，看什么地方打架，然后把打架的地方都解决掉那是难上加难，我们能不能找一些关键行业。我们先把这些关键行业中文件打架的问题给解决了，这也是产业政策。我们刚才说有一些办法来帮助我们寻找某些产业，这些产业如果发展不好会形成瓶颈，我们把这些关键产业找出来，然后看看这些关键产业中关键的制度障碍是什么？我们来解决这个制度障碍，在我们解决了这些行业制度障碍以后，这些行业能发展起来，我们再去找其他的瓶颈一步一步地解决。

　　这样做有一个好处，首先我们还是有一定能力选对哪些行业是关键产业的。第二，营商环境的改善在这个行业内的所有企业都能享受，这符合了前面说的产业政策应该是普惠的，实证结果告诉我们产业政策是普惠的话对效率有正面的影响。第三，营商环境的改善不会带来负面后果。

　　前面讲的弊病都和营商环境的改善没有关系。比如说地方政府之间的竞争，如果地方政府之间大家抢着说我这个地方的营商环境比其它地方都好，这种竞争是良性的竞争，没有弊病的竞争。

　　我刚才说的产业政策，就是找定一些瓶颈行业，然后找出这些行业中的制度障碍，努力解决这些行业存在的制度障碍。我认为这是我们产业政策应该考虑的方向。