这12城的市辖区突破10个，新一线城市加速撤县设区

　　距离临安撤市设区的批文发布已过去半个月。杭州市十三届人大常委会于8月24日举行第五次会议，会议透露，原则上定于9月15日组织召开临安撤市设区动员会暨授牌仪式，届时临安将正式成为杭州第10个市辖区。

　　那么，目前我国市辖区数量突破10个的城市有哪些？根据第一财经记者统计，目前已有12个城市的市辖区数量达到10个及以上，主要包括四大直辖市，以及广州、南京、武汉、杭州等副省级城市。

　　12城拥有区数量突破10个

　　在区数达到10个及以上的12座城市中，有10座城市是计划经济时代就存在的十大中心城市，即目前固定电话区号三位数开头的城市，包括四大直辖市，以及武汉、广州、南京、成都、西安、沈阳这些大区中心。在这10大城市中，除了西安之外，其他城市目前的中心城区人口都突破了500万大关。

　　厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，各个大区的中心，如西北、华中、东北等大区的中心城市，行政等级比较高。目前我国的主要资源如财政、教育、医疗、文化等资源的配置，仍与行政等级密切相关，行政等级越高的城市资源配置越多，例如华中、中南开头的大学主要集中在武汉，西北开头的大学主要集中在西安，西南开头的多在成都和重庆，因此这些城市形成的集聚效应也越大。

　　其中，四大直辖市的区数位居前四位，重庆位居榜首，目前拥有26个区。重庆的总面积达到8.24万平方公里，人口达到3000多万。重庆直辖后，原有的三个地级市所在地万县、涪陵、黔江改成区，永川、江津、合川、南川等县级市和璧山、铜梁、荣昌、潼南等远郊县也纷纷改成区。很多远城区到主城区的地理距离较远，比如万州区有自己的机场，其目前到重庆主城区坐高铁也需要1个小时40分钟左右。

　　另外三个直辖市北京、上海、天津的区数都是16个，这三大直辖市都是在近两年内进入到无县时代。

　　去年7月22日，上海举行“崇明撤县设区”工作大会，其最后一个县改为区。同年7月28日，根据《国务院关于同意天津市调整部分行政区划的批复》，天津市委、市政府决定，撤销蓟县，设立蓟州区。至此，天津市县级行政建制成为历史，全市实现城区化管理。

天津市蓟州区 图片来源：新华网

　　而更早之前的2015年11月，经国务院批准，撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区。至此，北京告别县治时代，所辖行政区域全部设区，目前北京共16个市辖区。

　　在这12座城市中，只有两个城市不在传统意义上的十大城市之列，其中之一便是浙江杭州。近几年以电商为代表的信息经济的崛起，杭州经济高速发展，大有成为第五个一线城市的态势。目前杭州城区人口位居各大城市第10位。

　　另一个城市则是黑龙江伊春，共有15个区。不过，这其中大量的区在过去曾由林业局管理，并不隶属于地方政府，后来政企改制，林业局转型为企业，林业局管辖的区域就改成市辖区。伊春目前实施政企合一体制，即伊春市政府和伊春林业管理局合一，辖1市（县级）1县15个区，其中13个区分别与所在地林业局实行政企合一体制。目前，伊春总人口也只有117万，大多数区的人口都低于10万人。

　　这些城市进入无县化时代

　　在上面提到的12座城市中，没有一线城市深圳。目前，深圳下辖8个行政区和2个功能新区（光明新区和大鹏新区）。

　　功能区与行政区的区别在哪里？简而言之，行政区都是由法定机关批准成立，设立人大、政协等整套地方政府机关的区域。功能区一般指为了实现某种目标而设立的管理区，没有区政府，只有管委会。

　　不过，有的功能新区发展到一定程度，就会转变成为行政区。比如2016年10月，国务院批复同意设立深圳市龙华区和坪山区，这两个行政区都是由原先深圳市设置的功能新区转变而来。

　　深圳作为四个城区人口超千万的超大城市之一，为何只有8个行政区？这是因为深圳本身的土地总面积相对较小。当年设立经济特区时规定一个特区附带管理一个县（珠海带斗门、深圳带宝安、厦门带同安），因此深圳的总面积只有1900多平方公里，行政区的数量也不多。由于当时只带一个县，现如今其他大中城市可以将辖下的县改区，深圳和厦门都只能面临无县可改区、土地发展空间不足的格局。

　　市辖区数量较多的城市还有哈尔滨、石家庄等城市。其中哈尔滨有9个区，石家庄有8个区，大连、长春、昆明、乌鲁木齐、南宁、唐山和齐齐哈尔均为7个。

　　值得注意的是，像唐山、齐齐哈尔等东北、华北的重化工业城市，拥有区的数量不少，甚至排在了南方的苏州、福州等二线中心城市之前。此外，洛阳、包头和鸡西都有6个区。

　　这其中的一大原因在于，包括齐齐哈尔、包头等城市都是我国的老工业基地，是计划经济时代的热门城市，发展起步较早。上世纪80年代初，当我国总体城镇化水平还处于较低阶段时，这些城市的城镇化水平就已经比较高，经济比较发达、城区的人口规模较大。

　　近年来，一二线中心大城市发展更快。随着城市化发展，城市人口尤其是大城市的人口不断增多，一二线大城市也在加速向周边扩张之中。一些大城市更是进入到了无县化时代。目前，除了四大直辖市之外，在一二线大城市中，目前还有广州、南京、武汉、深圳、厦门、佛山等已经结束了县治时代。

　　这其中，最早实现无县城市的是深圳。早在1992年，唯一的县宝安县就撤县设区。1998年，厦门辖下唯一的县同安县改成区。中部的中心城市武汉，在1998年将所管辖的县都改成区，目前武汉共有13个市辖区。

深圳宝安区西岸新城。图片来源：宝安政府在线

　　新一线城市加速撤县设区

　　不少新一线城市都在加快推进撤县设区的脚步。比如杭州三年内，富阳、临安先后改区。尤其是在临安成为第十个区后，杭州市区面积猛增至约8000平方公里，几乎占其全市总面积16596平方公里的一半。

　　浙江大学公共服务与绩效评估研究中心主任胡税根教授对第一财经分析，富阳、临安先后撤市设区，对杭州做大都市化的平台、扩大城市的承载力、提升城市集聚资源的能力都具有重要意义，这些地方改区后，可以引进许多关联产业，无论是对产业的支撑，还是吸引国际高端产业、智能产业、优势产业，进一步发挥信息经济的引领作用都有重要意义。

　　与此同时，包括青岛、郑州等新一线城市也在加快撤县（市）改区的步伐，加速中心城市的扩张脚步。比如青岛，公开报道显示，青岛辖下的即墨市“撤市设区”的申请已报至国务院，尚待批复。青岛目前辖6个市辖区（市南、市北、李沧、崂山、黄岛、城阳），代管4个县级市（即墨、胶州、平度、莱西）。

　　郑州在去年也曾提出，未来将建立以郑州中心城区为核心区、邻接圈层、外围圈层共同组合构成的中心城市地域空间结构，力争郑州全部县、市改区。

　　此外，目前济南市济阳县、福州市辖下的长乐市、长沙市长沙县的改区工作也在加速推进中。

　　广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，目前城市的竞争越来越体现为城市群和大都市圈之间的竞争。对新一线城市来说，加快吸引人才和企业落户，通过改区扩大城市面积、增加人口规模，这样才能增强自身的辐射能力，在未来的城市竞争中占据优势。

　　今年以来，新一线城市对人才的争夺日趋激烈，包括武汉、长沙、成都、西安、济南、南京、杭州、郑州、青岛、厦门、天津、重庆等新一线城市、二线城市，都加入了“人才争夺战”。对这些城市来说，只有加速“抢人”，才能起到中心城市的作用，承担起京沪等一线城市的部分功能，带动周边地区经济的发展。

　　而撤县（市）改区是吸引人才、提升产业的重要基础。彭澎说，通过改区，把城市平台做大了，城市的容量就增加很多。“如果一个城市没有那么大的容量，人才和产业就不好布局。”

　　改区应当因地制宜

　　近几年，在撤县（市）设区火热之下，区的数量在上升，而县的数量则不断减少。

　　数据显示，从2010年至2016年底，我国市辖区数量从853个增加到954个，6年时间足足增加了101个区。城市加速扩张，最近的三年半时间就增加了81个区。

　　住建部近日发布的《2016年城乡建设统计公报》显示，2016年年末，全国共有县1537个，比上年减少31个，主要原因就是许多中心城市周围的县被改成了区。

2016年年末，全国共有县1537个，比上年减少31个。数据来源：《2016年城乡建设统计公报》

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞分析，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整，可以实现自身发展。与此同时，北京、上海这些大城市将周边的县改区后，这些县可以接受主城区的外溢效应，是有利的。

　　胡税根认为，大都市本身市中心的力量较大，正外部性比较强，对周围的带动能力强，因此改区也比较受周围县（市）的欢迎。

　　比如厦门，尽管已经无县可改，不过周边的安溪、龙海等地不时传出划拨给厦门，县（市）改区的民间传言。“因为厦门的中心城市效应比较明显，财政实力雄厚，教育、医疗等公共资源好，城市知名度大，所以周围地区的人都希望能纳入厦门。”来自安溪的陈先生说。

　　从实践经验来看，大城市对辖下的县进行撤县建区，将促进当地经济社会快速发展。以北京为例，此前有不少郊县变区后，它们的基础设施建设发展较快。比如通县在1997年改为通州区，2003年八通线通车，通州成为最早通地铁的郊区县；1999年，昌平“撤县设区”，2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。改区之后，中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县，并带动相关产业加快发展。

　　不过，一些普通地级市，由于本身的中心城区人口总量少，对外辐射能力较弱，这样的城市还处于一个集化阶段，还要吸收邻近地区的要素。在这种情况下，要将郊县改成区，往往会受到郊县的反对。

　　当然，为解决一些地级市城区规模偏小和“一市一区”等市辖区规模结构不合理问题，适当对一些地级市周边县（市）改区，也有利于这些城市的发展。近年来，我国先后在揭阳、三门峡、梅州等市辖区规模偏小的地级市开展了撤县（市）设区的行政区划调整；在绍兴、赣州、安顺等19个“一市一区”的地级市开展了撤县（市）设区的行政区划调整。

　　另一方面，随着中心大城市的对外扩张，中心城区的区划设置也会发生变化，尤其是原有的中心城区，由于面积较小、人口总量较小，为了促进行政区的合理设置、精简机构，往往会将部分中心区进行整合。比如上海、北京、广州等大城市，在将周围郊县改区的同时，也将一些中心老城区进行合并。

　　此外，石家庄、保定、常州、南京等城市在撤县（市）设区的同时，撤并规模较小的市辖区，优化市辖区结构。

　　那么，市辖区设置有何标准？民政部2014年10月发布的《市辖区设置标准（征求意见稿）》显示，按照人口规模、经济发展水平和空间限制来拟定标准。标准提出，允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。

　　表：一二线中心城市和部分三线城市市辖区数量

　数据来源：第一财经根据公开资料整理